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《理论与与实践》2010年6月总第99期
发布日期:2010-07-22

扬州市县域经济发展状况与对策建议
孙景亮 赵 亮 陶小军


  为推进县域经济发展,今年初,市委出台了《关于推进县域经济“三年跨越、争先进位、创新发展”的意见》(扬发[2010]10号)。最近,我们专门赴宝应、高邮、江都、仪征对县域经济发展情况进行了专题调研。总的看,市委10号文件给县域经济发展提供了新的动力,各县(市)抢抓机遇,奋勇争先,发展态势良好。
  一、我市县域经济发展的现状
  宝应、高邮、江都、仪征四县(市)行政区划面积6313平方公里、户籍人口338万人,分别占全市的95.2%、73.5%。2007-2009年,我市大力实施“强县强镇、三年倍增”计划(扬发[2006]68号),县域经济在全市继续保持总量不断扩大、发展速度不断加快、占比不断提高的良好态势,县域经济已在全市经济发展中占有重要的基础性地位。2009年,四县(市)实现地区生产总值1041.9亿元,占全市的56.1%;财政总收入完成138.1亿元,占全市的44.5%;财政一般预算收入完成54.2亿元,占全市的42.3%;实现规模以上工业总产值2600.8亿元,占全市的58.3%;完成全社会固定资产650.1亿元,占全市的61.1%;实际利用外资完成8.42亿美元,占全市的37.2%;外贸出口完成12.5亿美元,占全市的31.2%,县域经济已成为全市经济社会发展的重要支柱。
  从全省总体情况比较,我市县域经济总量还相对偏小,财力还比较薄弱,表现在地区生产总值、财政一般预算收入等经济指标在全省排名还比较靠后。2009年,江都、仪征、高邮、宝应四县(市)地区生产总值排名分别为第10位、26位、28位、36位;财政一般预算收入排名分别为第15位、24位、38位、41位。从全市来看,县域经济发展也存在着不平衡性,县域之间的差距还比较明显,这种不平衡,在一定程度上影响到全市县域经济在总体上的发展水平。
  二、各地加快县域经济发展主要举措
  市委10号文件下发后,各县(市)相继召开了专题会议,深入宣传发动,紧紧围绕“三年跨越、争先进位、创新发展”目标,制定具体的实施意见,落实相关工作举措。宝应提出“工业化强县、城市化带动、产业化兴农、项目化推进”的赶超发展的“四化战略”;江都提出重点实施“三项计划”,支柱产业升级计划、服务业提速计划、新兴产业倍增计划;高邮提出以建设全面小康社会为目标,突出项目带动,扩大经济总量,促进转型升级,在新的平台上实现跨越发展、科学发展、转型发展;仪征市提出GDP、一般预算收入、规模以上工业产值等7项指标在全省位次前进3位以上,力争进入全省前20强,综合实力赶超溧阳的争先进位目标。各县(市)在县域经济发展方面的工作举措,主要有7个方面:
  一是狠抓项目载体建设,做大做强支柱产业。宝应县坚持把规模扩张作为现阶段推动工业经济发展的首要任务,制定了全县工业企业梯度培育计划,力争用三年时间,实现“四个一”目标,即到2012年,全县工业企业中,销售收入达到200亿元以上企业1家,10亿元以上企业10家,亿元以上企业100家,规模以上企业100家;加快制定重点产业发展规划和扶持政策,狠抓输变电装备、泵阀管件和压力容器、有机食品“一主两特”产业;把引进“高大外”项目作为重中之重,努力实现“引进4个5-10亿元项目、实施40个亿元以上项目、力争40个亿元以上项目竣工、全县40强企业都力争要有5000万元以上项目”的目标。高邮市坚持主攻工业重大项目,力争全年新开工亿元以上项目30个;立足现有主导产业基础,围绕太阳能光伏、绿色照明、生物质能、新材料新医药重点,着力加快新兴产业发展,全年力争新兴产业占全部工业比重的20%以上;通过实施“微小企业进规模”工程,确保新增规模以上工业企业60家以上,其中,亿元以上企业15家、10亿元以上企业2家。江都市坚持工业“第一方略”不动摇,推进主导产业高端化,重点实施支柱产升级计划,积极推进特钢生产加工、车船制造及配套件、机械电子三大支柱产业群向产业链高端攀升,力争在3-5年内,三大产业规模突破4000亿元,实现30个10亿元以上重大项目。围绕推进新兴产业规模化,积极实施新兴产业倍增计划,力争到2012年,高新技术产业产值占规模以上工业比重的35%以上,科技进步贡献率达55%以上。仪征市坚持以先进制造业为主线,大力实施“3+3”工程,推进主导产业高端化、新兴产业规模化、传统产业品牌化,不断壮大石油化工、汽车及零部件、船舶制造等优势产业,培育扶持节能环保、循环经济、现代信息技术等新兴产业,提升规模和竞争优势,力争3-5年内,在仪征形成石化(含仪化)、车船装备2个千亿元级产业集群,节能环保、循环经济、现代信息技术3个百亿元级产业集群,不断提升工业经济的综合实力。
  二是放大区域资源优势,发展现代高效农业。宝应县大力实施产业化兴农战略,着力打造高效有机农业,通过外部农业招商和内部整合重组,重点培育一批龙头企业,提高农产品“身价”,打好“有机牌”,力争有机食品产业基地以每年2万亩的速度递增,培育壮大有机食品加工产业。高邮市坚持把“三水两有机”(水禽、水产、水生植物,有机稻米、有机瓜果蔬菜)作为主攻方向,以“三带四区五园”(“三带”即:湖西扬州鹅业产业带、沿运高效种养业产业带、安大公路高效种养业产业带,“四区”即:甘垛镇有机葡萄蔬菜种植园、三垛镇设施蔬菜种植基地、开发区高效蔬菜种植基地、周巷镇出口蔬菜基地、“六园”即:汤庄镇高效农业创业园、龙虬镇设施蔬菜示范园、卸甲镇设施农业示范园、八桥镇高效农业示范园、临泽镇芡实种植示范园、马棚镇高邮鸭规模化养殖示范园)为主平台,以农村三大合作为主抓手,着力推进专业化、规模化、集约化、产业化发展,全年力争新增高效规模农业面积12万亩,设施农业2.2万亩。江都市围绕花木、蔬菜、特水特经等产业,重点打造大桥至丁伙花木产业带、吴桥至武坚蔬菜产业带和特水特经重点产区,突出抓好现代花木产业园、现代蔬菜产业园等20个农业园区建设,大力实施“品种创新、品质创优、品牌创响”工程式,不断提升农产品质量和品牌竞争力。仪征市坚持以园区化、专业化、产业化发展高效农业,围绕茶叶、林果、菌菇、规模养殖、设施蔬菜、观光农业等六大特色产业,重点打造3个10万亩高效农业园区。
  三是完善产业配套政策,提速现代服务业。宝应县坚持以“扩容升级”为目标,突出规划引导、项目建设、主辅分离、要素保障、机制完善等五大重点,加快构建功能完善、结构合理、重点突出、城乡一体的现代服务业发展体系,努力增强服务工业化、城镇化、农业产业化的配套功能,加速提升城市品质、品位和品牌,力争全年完成服务业增加值81亿元,增长17%。高邮市按照“发展提速、比重提高、结构提升”的思路,着力发展与产业基础相配套的生产性服务业,积极推进开发区钢材、苏中农贸城二期等专业市场建设。江都市大力实施服务业提速计划,着力构以建沿江物流为主导、国道沿线和城市物流为补充的现代物流网络体系,加快推进工业企业非核心业务剥离,加快建设一批专业化市场集群,重点实施汽车城、钢材城、花木城、商贸城、五金城等“五城”同建,加快城市核心商圈建设,进一步推动北城区、南部新城、大桥、邵伯、小纪等五个副商圈建设,重点围绕“一主两翼,江、河、湖一水贯通”的发展思路,做好“水”、“花”、“食”等特色旅游文章,规划一批体现资源特色的旅游项目,形成大江风光、运河风景、水乡风情三大旅游区域。仪征市重点发展现代物流业和特色旅游业,充分发挥上汽赛克、长江石化物流中心两大集聚区的带动作用,形成以汽车及零部件、船用钢材和石化三大物流为支撑,其它物流业为补充的发展格局,同时进一步整合资源,形成以枣林湾生态园为核心区域,登月湖风景区、扬州西郊森林公园为组团的生态休闲旅游板块。
  四是调整园区发展规划,激活经济增长点。宝应按照“一主两特”规划,加快优化园区产业布局,做大做强省级开发区,同时,按照“一镇一品”要求,加快各镇工业集中区专业化步伐,不断增强园区竞争力。高邮按照“一年突变,两年大变,三年巨变”总体要求,对现有园区开发规划进行修订完善,对现有配套设施进行提档,对现有产业进行优化升级,强力推进开发区、城南经济新区、菱塘光电科技产业园建设。江都紧紧抓住扩大有效投入,强势推进园区开发,一方面,向纵深推进沿江开发,每年新增基础设施投入10亿元、新拓开发面积10平方公里,全面加快100平方公里沿江开发建设,着力打造现代业制造基地、港口物流区、滨江科技城、大江风光带四大功能区,同时呼应过江通道建设规划,规划建设跨江联动的配套园区,打造融入苏南的桥头堡和示范区。另一方面,积极利用苏中江都机场将来建成后的交通优势,高起点编制空港产业发展规划,重点规划建设空港产业园区、空港物流园及空港商务中心。仪征坚持把园区建设作为“争先进位、创新发展”的主载体,瞄准全省一流园区的目标,着力推进市经济开发区、化工园区、汽车工业园、船舶产业园等四大园区建设。
  五是调整引资引智思路,提高经济开放程度。宝应坚持把全面招商和专业招商结合起来,坚持科学招商,重点强化产业招商、专业招商、企业招商、借力招商、委托招商;建立招商引资责任帮办和跟踪服务机制,对引进的项目,从立项审批、注册登记到开工建设、竣工验收、生产经营等各环节,都明确专人帮办,全程服务。高邮坚持把招商引资作为加快资源集聚、培育骨干企业、提升壮大产业的关键举措,着力推进招商引资体制和方式方法创新,积极承接产业转移,大力强化节庆招商,通过制定“以企招商”激励政策,加快现有企业改造升级步伐。江都进一步创新开放型经济发展思路,着力推动外资、外贸、外经、外企、外智“五外联动”,突出抓好规划招商、产业链招商、基础化招商,同时,优化出口产品结构,重点扶持车船、机械电子、特钢等高新技术产品以及纺织服装、轻工等传统产品出口。仪征积极实施“8631”行动计划,着力引进创新素质好、附加值高的企业和项目,同时,积极引导龙头企业和优势企业抓住经济结构调整机遇,引进先进技术、先进设备和高层次人才,提升竞争力;引导创新能力强、成长性好的企业,充分利用市场空间和自身优势,上技改,扩规模;引导内燃机配件、非织造布等中小企业解放思想,创新求变,通过联合兼并、股权改革等方式做大做强。
  六是打造科技创新平台,服务产业转型升级。宝应坚持做大做强主导产业,以宝胜集团为龙头,加强与国际大公司的战略合作,推动输变电产业向产业链高端发展,加快提升特色产业,帮助指导食品加工、玻璃水晶工艺等特色产业,加大技术攻关,提升产品的科技含量、附加值和竞争力。高邮坚持把增强开发园区创新能力作为全市产业转型升级的引擎,重点建设以特种机械制造、电子电器开发为主导的科技孵化器、加速器,打造以太阳能光伏、LED、智能电网为主导的新兴产业群。江都加强以企业为主体、市场为导向、产学研技术创新体系建设,通过推进企业技术开发中心和工程研究中心建设,提高企业自主创新能力,通过强化产学研联合,重点推进30家科技型大企业和100家成长型、科技型企业与高校院所建立核心技术攻关、科技成果转化的战略合作关系,继续做好研发、人才、知识产权等公共服务平台建设,推进江都高新技术创新服务中心建设,建立和完善专业性和综合性公共技术服务机构,形成社会化科技服务中介网络,组织实施高层次人才引进培养计划和“大学生工程师”计划。仪征充分发挥开发区省级科技创业服务中心的品牌效应,加快科技创业园建设步伐,提升创新平台功能和层次,为留学回国人员创业以及科研项目、科技企业落户提供优良环境,同时,继续深化企业与高等院校、科研院所的战略合作,推动企业在核心和关键技术上拥有自主知识产权,力争3年内新增国家级高新技术产业25家、市级科技创新型企业50家。
  七是推进城乡统筹发展,拓展经济发展空间。宝应坚持城市化与工业化良好互动,与城市人口集聚、服务业扩容升级良性互动,做大城市规模,提升城市形象,以宝应大道改造为起点,编制老城区、新城区、运西生态区、东部湖荡区城市发展规划,着力打造跨越运河、跨越京沪(淮扬铁路)的发展构架。高邮围绕打造现代工商名城、东方邮都名城、历史文化名城、旅游文化名城,坚持“城区率先,带动全市”,加快推进城乡统筹发展。江都通过建立和完善“中心城市—重点中心镇—一般镇—中心村”四级城镇体系,做优做美城市中心区,着力提升大桥、邵伯、小纪、丁沟四个重点中心镇(人口规模达7-12万人)发展水平,合理发展宜陵、丁伙、真武、樊川、吴桥、浦头、武坚、郭村八个一般镇(人口规模3-5万),科学规划建设中心村,引导农民集中居住,推进集聚发展。仪征积极呼应南京都市圈建设和扬州城市“一体两翼”战略,以“水”、“绿”为主题,把长江、仪扬河、仪城河等自然水体融入城市建设,全面启动滨江新城建设,加快城东和滨江两大区域开发,力争3-5年内,打造出一座滨江临水的现代秀美之城,同时加强中心镇、新型农民社区、现代化新农村的规划和建设,在199个农民集中居住区规划基础上,提高农民集中居住规模,激励引导农民进市区、进集镇。
  总体来看,全市县域经济发展思路较清晰,目标较明确,措施比较扎实,势头较好。但另一方面,长期制约县域经济发展的重大产业项目不多、经济增长点不多等矛盾依然存在,县域经济发展的速度、运行的质态和当前全市“发展创新型经济,建设创新型城市”的目标要求,还有一定的差距。
  三、进一步推进县域经济又好又快发展的几点建议
  如何引导好、保持好当前县域经济的良好发展势头,需要我们进一步深入研究,提出对策。
  1、进一步帮助各地理清发展思路。结合“十二五”规划工作,我们将根据县域的区位、自然和资源禀赋条件,本着因地制宜,发挥优势,扬长避短的原则,发挥比较优势,确定主导产业,选择具有市场竞争力的特色产业加大扶持,实行重点开发,在资源优势中培育地方特色,在传统产品中筛选优势品牌,将潜在优势尽快转化为现实经济优势,逐步形成独具特色的县域产业体系。
  2、进一步引导各地优化产业布局。依托市域环路沿线产业带,以开发园区为主阵地,加快发展板块经济、园区经济、镇域特色经济。促进宝应、高邮、江都和仪征4个省级开发区、29个市级重点工业集中区转型发展,支持建设江都船舶、宝应电线电缆、高邮太阳能光伏、仪征汽车及零部件等特色产业基地。
  3、搞好项目服务,增强县(市)发展后劲。以重点产业项目为抓手,重点支持江都中海和科进造船、仪征上汽整车制造,宝应宝胜超高压交联电缆及变压器,高邮华兴石油钻机制造等项目建设,发挥重大项目的支撑带动作用,增强县域经济发展后劲。
  4、理顺管理体制,激发县(市)发展活力。深化省直管县体制,理顺市县两级财政管理和转移支付关系,促进县(市)政府事权和财权相统一,进一步简政放权,加强对县域经济在中长期规划、生产力布局、主导产业选择、新兴产业培育、重大项目包装和报批等方面业务指导和行政服务。进一步细化促进县域经济发展的配套政策,研究推进县市税源建设、扶持产业发展、吸引优秀人才等方面的扶持政策,积极支持宝应、高邮争取省委省政府关于促进苏北地区发展的优惠政策,努力优化县域经济发展环境。
  5、合理规划布局,加快发展重点中心镇。在区域城镇体系和城乡空间布局规划的基础上,加快发展重点中心镇,培育镇区主导产业,强化功能配套,完善管理体制,增强城镇对农村发展的带动作用。采取税收分成、财政奖补等政策,引导乡村工业向乡镇工业集中区集中。加强重点乡镇土地利用规划管理,整合土地资源,积极引导农业适度规模经营和城镇房地产、商贸等产业健康发展。
  6、参与区域合作,拓展县(市)发展空间。一方面,扬州作为长三角的重要一员,将充分借助长三角一体化战略已率先上升为国家发展战略的重要契机,按照“跨越长江、融入苏南、接转上海、走向世界”的总原则,积极对接区域规划,突出合作重点,努力在长三角一体化进程中借势发展和快速崛起。另一方面,将按照“统筹规划、优势互补、互惠互利、共同发展”的思路,努力构建“宁镇扬”三市经济战略联盟,放大“同城效应”,提升区域竞争力,在更高层次上接受上海的经济幅射。
  7、进一步强化对县(市)的目标考核。按照科学发展观的总体要求,结合“创新扬州、精致扬州、幸福扬州”建设目标,研究制定县域经济发展和城乡统筹发展的考核指标体系,加强对县市GDP、工业开票销售收入、财政一般预算收入、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入等核心指标的运行监测和进度考核。目前,市委已研究通过了扬州市县(市、区)党政正职考核奖励办法(试行)。同时,建议研究设立县域经济“三年跨越”、“争先进位”和“创新发展”考核奖励政策,对新进入全国百强县市行列或在全省综合排名前移的县市,给予一定的奖励,对退出全国百强县市行列或在全省综合排名位次后移的县市,对领导班子进行问责。
  8、积极引导和保护县(市)干部的工作积极性。一方面,将积极引导县市和乡镇党委政府树立科学的发展观和正确的政绩观,妥善处理经济发展过程中指标数字和群众感受的关系,防止出现盲目追求发展速度,过度追求经济指标的偏激行为,把各级干部发展经济的积极性引上正确的轨道。另一方面,将积极向市委建议,及时调整干部选拔任用和绩效评价办法,从正面引导和激励县市、乡镇干部的发展积极性和主动性。近期,市委研究通过了规范县(市、区)市管领导干部明确正处级待遇的政策建议和进一步规范县(市、区)高配副处级干部工作的意见。同时,推动加快构建面向经济一线的工作容错机制,辩证看待各级领导干部推动重点工作过程中的短期行为,切实保护想干事、肯干事、能干事的干部,弘扬人人思干的正气。
  (作者单位:扬州市发改委综合处)
       责任编辑:余大庆
推动扬州化工园区又好又快发展的
主题、保障和举措
朱 明


  2003年10月至今,扬州化工园区已走过了六年多不平凡的发展历程。从无到有,从弱到强,迅速发展壮大。并在2006年5月,成为江苏省两家经国家发改委批准的省级专业化工园区之一。2009年,园区已实现工业产值140亿元,财政收入5.18亿元,实际利用外资2亿美元。最近通过认真学习和领会科学发展观的深刻内涵,充分认识到:当前园区经济社会已发展到了一个全新的历史阶段、也是关键的发展阶段。园区既面临着十分难得的发展机遇,但也出现了国内外经济环境的不确定因素明显增多、环境资源约束日益加剧、特别是目前全球性的金融危机和我国区域经济发展出现新态势等前所未有的困难和挑战。
  国际国内区域经济发生的新变化,都将对扬州化工园区的开发建设和招商引资产生重大影响。我们要在第一时间进行针对性研究,寻求对策,抢抓机遇。同时,也要求我们进一步解放思想、创新思路,借鉴国内外著名化工园区的发展经验,加快园区发展步伐,实现科学发展、转型发展、跨越发展、和谐发展。
  一、发展主题:寻求高端战略合作,突破招商引资瓶颈
  招商引资是立区之本,是我们一切工作的主题。可以说,没有招商引资,就没有园区的今天;没有招商引资,更没有园区的明天。园区的建设发展完全取决于我们招商引资的水平和成效。
要在新的历史起点上不断破解发展难题,实现园区又好又快发展,就必须:寻求高端战略合作,突破招商引资瓶颈。
  根据国内外著名化工园区的成功实践,和近年来不断强化的环保生态、征地拆迁、资源短缺等方面的硬约束,园区开发建设成本大幅增加,这就对我们招商引资工作提出了更高的要求,必须全力以赴招引可以带动区域经济发展的基地型、龙头型大项目。因此,我们要牢牢树立和落实科学发展观,按照“做大下游、突破中游、挺进上游”的总体思路和战略方针,立足当前,立足于现有的乙烯、丙烯、氯碱、芳烃等四大产业链和石化港口仓储物流等产业资源优势,紧紧抓住国际石化产业向我国特别是长三角地区加快转移的重大机遇,紧紧围绕世界化工50强,充分发挥我们拥有乙烯、丙烯等烯烃类基础化工原料的独特优势,认真做好前期的分析研究等基础工作,制订全方位的、突破现有条条框框限制的配套优惠政策,在石化产业的上中游和中下游特别是石化新材料领域各选择 一至两家欧美日韩及台湾地区的实力雄厚的跨国化工公司或知名大企业,下定决心,排除万难,采取上门招商、敲门招商的策略,寻求双方的全面战略合作,共建化工园区(类似于苏州新加坡工业园区),实现园区又快又好发展。如初步设想,可以考虑三个重要的合作方向:韩国、日本或新加坡。采取政府推动、石化行业协会合作、企业招商三管齐下,共谋发展。
  做大做强园区,关键在创新思路,科学规划定位,实现集约集聚开发。充分发挥园区的比较优势,培育和扶持优势特色产业,提高园区在国内外的整体竞争力和对中外客商的吸引力。必须深入贯彻落实科学发展观,按照建设绿色化工园区的发展定位,以项目建设为中心,坚持“项目立区、产业强区、科技兴区”,着力提升承载能力,加速产业集聚,壮大综合实力,增强产业竞争力,构建多元投入机制,进一步推动产业向高科技、高附加值、低污染、专用化、精细化方向发展,坚持走新型工业化发展道路,打造绿色化工园区,全力以赴把化工园区建设成为扬州市经济发展的重要增长极,推动园区经济社会更好更快发展。从产业结构来看,园区必须要从投资拉动型逐步转向投资生产和科技进步、技术创新并举型,一定要按照完整的产业链作为规划思想,充分发挥园区液体化工港口仓储物流的优势,注重服务、流通、生产、科研、技术创新、资本之间的整合。当园区从政策优势、区位优势招商转向产业招商并使特色优势成为亮点的时候,往往才是别人拿不走的真正优势。同时,立足长远,积极筹划,调动一切可利用的资源和力量,加大力度向国家争取大乙烯项目的布点。坚定信心,奋力攻关,不达目的,誓不罢休。
  二、发展保障:创新园区管理体制,优化园区投资环境
  化工园区,在一定程度上说就是扬州的特区,“机制特活,政策特惠,服务特优”,特就特在园区的管理体制上,就必须进一步创新园区体制,优化园区投资环境。
  1、必须全面贯彻落实中共扬州市委《关于加强扬州化学工业园区建设的若干意见》(扬发[2004]39号)的文件精神,进一步强化园区管委会职能,赋予管委会相应的市级审批权限,建立全新的管理体系和机制,优化、完善园区管委会机构建设,突出便利招商引资。凡对引进项目有审批服务职能的单位都要在园区设立分支机构,并授予必要的权力实行“一站式”服务,做到凡属扬州市级的行政管理项目申报审批事项都能在园区内办妥。完善电子政务,提高办事效率。把派驻园区的各个专业管理机构,有关园区的详细资料和主要业务全部纳入网上办公系统,通过网上办公、网上洽谈,打造化工园区“精干、开放、高效、可视”的优势。
  2、科学制订园区规划,将“安全与环保”放在园区建设管理的首位。近年来国内外发生的石化事故和项目环保问题,如吉林石化总厂、响水陈家港联化公司爆炸,英国储存油库燃烧,厦门翔鹭PX项目事件,都给我们敲响了警钟。“安全与环保”是化工园区发展的生命线,我们应高度重视安全和环保问题,把安全与环保工作放在重要位置,进一步加强园区安全、环保基础设施建设。必须对进区企业设立准入制度,加强对企业环保工作的监督,对新建项目严把环境评审关,要求每一个化工企业都要建立比较完善的治污设施、应急处理设施并制订应急预案。充分把握世界石化产业的最新发展趋势和技术动态,科学制订园区总体规划和产业规划,大力发展绿色化工、循环经济、低碳经济,建设生态园区,给中外投资者特别是高端客商一个安全可靠的发展环境。
  3、进一步加强园区载体建设,做大做强园区投资发展公司。作为园区的投融资主体,多种形式多种渠道灵活筹措开发建设资金,特别要加大道路、管网、热电、环保、消防、工业气体等基础设施和公用工程的建设力度,凡是待开发或已征用的项目建设用地,必须提前做好拆迁、“七通一平”等各项前期准备工作,强化园区对化工项目尤其是大项目的承载能力。真正把园区开发引入自我发展、市场运作的良性循环轨道。
  三、发展举措:打造园区品牌形象,全面提升发展档次
  园区开发建设和招商引资是一项系统性、战略性工程,也面临激烈的市场竞争,需要我们有一套全面、科学的战略部署和招商计划,在国内外化工界和园区所在地树立园区良好的品牌形象,全面提升发展档次。
  1、突出招商这一主要职能设置机构,扎实做好招商基础工作。打造园区品牌形象从建立一支敬业、专业、高效、高素质的招商工作队伍开始。按照不同的目标客商群,组建相应的小分队,全力开展招商引资。要进一步建立和完善园区招商网络,打造招商引资项目信息平台,做好招商基础工作,使招商引资具有更强的针对性。一是能通过多种途径、多种手段及时采集到国内外化工行业最前沿的项目和投资信息;二是对所收集到的项目信息进行整理、归类和分析,建立招商项目投资信息库;三要突出重点,加强对全球化工50强、国内化工龙头企业的分析研究,掌握其主要产业、主要产品和最新的发展动向,建立重要客商信息库。
  2、加大对内的舆论宣传力度。首先要把建设化工园区对扬州和仪征经济发展的重要性,对全面建设小康社会的重要意义,通过各种媒体,采用多种行之有效的方法,在全市范围内进行广泛深入的宣传,特别是对规划区内的干部和群众,要做到家喻户晓,人人明白其道理,形成区域开发的内外合力;其次在宣传内容上要把规划蓝图、规划目标、环保举措以及由此给群众就业和生活带来的实惠,用数字说话,宣传到群众,让群众看得到利益,看得到希望,把现实利益与长期利益结合起来,把个人利益与整体利益结合起来,形成园区干群主动参与开发、积极支持开发的内在动力。三是要宣传政策,公开办事程序,增加政策透明度,创造新的群众工作方法,培养骨干,以群众说服群众,为园区开发奠定坚实的群众基础。
  3、加大对外的公关推介力度。全方位、高层次、多渠道对外宣传和推介扬州化工园区,提高化工园区的知名度,充分利用现代传媒手段,包装和打造化工园区在海内外的整体形象。从投资者的角度科学分析园区的内外部环境、硬环境、软环境,梳理出最具吸引力的优势和条件,以多种形式编制园区对外宣传推介资料。作为经国家发改委公告批准的、地处长江之滨的省级专业化工开发区,特别要在加强环境保护、实现安全生产、建设生态园区方面加大宣传力度,让全社会放心安心,并以此增强对跨国化工公司等高端投资者的吸引力。
  4、按照“五个一体化”的理念实现园区集约集聚开发建设。发达国家的石化工业区已具有一百多年的发展史,但真正的蓬勃发展,大约是在二十年前,如美国休斯顿、日本鹿儿岛、荷兰鹿特丹等地的石化工业区在十多年前成功引入生产装置互联、上下游产品互供、管道互通、投资相互渗透,从而使资源得到充分利用,使化工园区发展壮大,才形成了著名的石化工业区。又如比利时安特卫普化工区,该化工区面积35平方公里,区内的企业归属不同的投资者,但能形成“一体化”。虽然生产界区模糊,但产权清晰、财务关系协调。在化工区内,生产企业与独立仓储公司的关系,电网、管线、天然气管道等管道投资公司与生产企业的联系、交流,都为区内企业提供了完善的公用工程和具有竞争性的服务价格,企业之间都依靠规范的运作机制,从而达到企业间长期稳定的协作,使企业落地生根,永续发展。
  5、确立“科技兴园”的建园方针。大力推进园区科技创新体系的建设,鼓励区内企业采用新技术和新工艺。进一步加强与有关高校、科研院所的产学研合作,建立自己的研发机构、创业中心、中试基地,构筑“人才集聚平台”,强化研究开发工作,推进园区信息化建设。新材料的开发应用是当今世界石化产业的主要发展方向,我们应力争建立园区高新技术风险投资基金,从政策上、经济上加以扶持和引导。在引进项目时,要关注企业是否拥有自主知识产权,鼓励园区企业获取专利和知识产权。积极推动企业采用国际标准和国际惯例,实现产业标准化升级。
  6、按大规划、大物流思路考虑并指导招商引资工作,用大物流促进园区石化产业的大发展、大集聚。除了引进生产型的工业项目外,还要注重优化功能定位,全面提升园区发展档次。一是充分利用港口和铁路的优势,加快建设园区公共液体化工码头二期工程和危化品铁路专用线,将火车站和港口连接起来,作为区内外企业原料、产品、物资的中转中心,全方位强化园区的产业集聚、辐射功能。港口和火车站要留足仓储用地,周边的通道要宽畅,以满足将来大物流的需要。大力引进中外客商进入园区,通过港口和铁路的联动,做大做强园区液体石化产品的仓储物流和贸易产业,使园区成为连接我国中西部地区和东部沿海沿江地区液体石化产品的物流贸易枢纽。二是按照科学发展观的要求,充分利用青山镇政府所在地,引进中外客商将其逐步改造建设成为扬州市、仪征市的卫星城和大规划区内的商业服务中心,同时超前规划适度规模的住宅小区,一方面把园区内需拆迁安置的居民逐步向住宅小区集中,另一方面满足园区内职工住宿的需要,给项目用地腾出最大的发展空间。同时把镇政府所在地改成居委会建制,建立社区管理体系,增强公共服务功能,统筹协调城乡发展,全面构建和谐社会。
  (作者单位:扬州化工园区经济发展局)
责任编辑:陈海生

新农村建设背景下农村社会组织的运作
机制、主体作用与制度供给分析
———以江苏省江都市农村社会组织发展的实证研究为例
秦 岭   周建国


农村社会组织(包括传统乡村社团组织,新兴的农村非政府组织,宗教和宗族组织等)是我国改革开放以后农村自发兴起的一种组织和制度创新,它既是农村政治经济制度变迁的产物,也是农民理性选择的结果。江都市农村第一家社会组织出现于1993年,至今为止,全市已有110家,占全市社会组织的比重为40.9%,它们的出现并对乡村生活方方面面的介入为农业产业化的发展提供了一种可行的制度模式,为农村治理形成一种强有力的推动力量,为了解其对社会主义新农村建设乃至最终解决“三农”问题所产生的积极而又深远的影响,我们以现场走访并辅之问卷调查的方式,对农村中非盈利性、非政府性的公益性社会组织进行调查(以下统称社会组织),共召开8个座谈会,现场发放调查问卷68份,全部回收,有效卷100%。尽管调查样本的选择并未完全采用随机抽样方法,但已考虑其代表性,因此获取的数据有一定的科学性。本文即是在这次大规模调查的基础上,辅之以相关文献资料,进行专题研究的结果。文中所取数据均来自这次大规模调查。
  本次调查问卷涉及的问题及变量有23个,内容涉及社会组织机构、组织形态、组织特征、组织运行、运作模式、组织功能、主体作用及存在问题等。
  一、江都农村社会组织的现状与运作特点
  (一)基本形态
  经调查表明,江都农村社会组织的建立主要取决于三个因素,从而形成三种基本形态:
  1、自发形成但存在官办色彩
  这种民间自发与管理的组织,是在农户有强烈要求的情况下水到渠成的。这种类型社会组织占调查总数的48.5%。从理论分析,这种组织其发起人应该是某一方面的经营能手或某一事物的爱好者,但在调查中我们发现,既是社会组织负责人同时又在“两委”任职的占调查总数的50%,社会组织的发起人、负责人具有双重身份,决定了这些自发成立的社会组织仍然具有明显的官方背景。
  2、官方发起成立并形成民间管理
  江都不少农村社会组织都是在政府的引导和发起下成立的,如江都市邵伯美食龙虾协会、江都市樊川镇沐浴协会、江都市樊川镇古文化研究会、江都市丁伙乒乓球协会、江都市宜陵镇畜牧业合作协会等。此类社会组织有两个特点:一是负责人在政府机关或事业单位任领导职务;二是发起成立时得到政府支助。此类社会组织占样本总数的51.5%。
  3、官方发起成立但未实行民间管理
  这类组织依附于基层政府某一部门,行使政府的某些职能,带有明显的官办色彩。如江都市宜陵农机协会隶属于该镇农机站,承担全镇800多台套农业机械的检审、发证、保险等管理工作,同时还承担农机手的培训。此类社会组织为数不多,只占调查总数的3%左右。
  (二)内部机制
  在现有制度和政策框架下,农村社会组织应当具有这样的基本特征:①不触动家庭承包经营这一根基;②独立核算,自负盈亏;③全体会员平等地享有权利和义务;④民主管理,财务公开;⑤自愿互利,入退自便。
  1、组织架构
  江都农村社会组织一般都有章程,有38.7%的样本组织能定期召开会员大会或会员代表大会,有61.3%样本组织成立董事会,还有32.3%的样本组织成立监事会,董事会或监事会成员产生的方法一是通过民主选举,占32.3%;二是由农户协商产生,占45.2%;三是由上级组织任命,占22.5%。各社会组织的内部权力运行,在很大程度上取决于领导者的个人能力和威望,农户的认同感主要来自于领导者的个人魅力。为了改善内部组织结构,部分社会组织开始探寻新的路径,如有12.9%的样本组织成立党支部,还有16.1%的社会组织成立工会组织,以期维护职工权益。
  2、经费来源
  农村社会组织的经费来源一般有四个渠道:一是业主赞助,占61.3%。如江都市丁伙镇舞龙协会,一直得到江苏华伦华工有限公司的赞助。江都市丁伙金华伦老孟扬剧票友俱乐部由江苏华伦化工有限公司出资1.2万元独家冠名;江都市丁伙星聚河信鸽协会由江苏华伦溶剂厂出资以“星聚河”商标冠名。二是会员会费,占9.7%。最高每人每年收取会费50元,最低20元;三是商业经营活动收入。如江都市丁伙镇舞龙协会、江都市邵伯镇象棋协会、江都市樊川镇戏剧爱好者协会等社会组织通过参加相关大赛而获得数目不等的奖金。又如江都市大桥镇书画艺术研究会则通过举办暑期少儿书法绘画培训班的形式筹集活动经费。四是政府支助。如江都市丁伙镇舞龙协会每年春节期间均举办龙狮会,政府均拨款3万元对对舞龙队进行奖励。镇政府还拨款3000元作为成立江都市老孟扬剧票友俱乐部的启动资金。还有一些社会组织根本就不收取会费,也无其他经费来源。因此,资金问题便成为社会组织发展的最大障碍。
  (三)运作模式
  江都农村社会组织运行模式呈多样化特点,具体类型包括“支部+公司+协会”、“支部+协会+农户”、“协会+公司+农户”、“协会+农户”、“支部+协会”、“协会+公司+基地+农户”等。其中,比较具有代表性的是:
  1、党管协会型
  这种模式主要包括“支部+公司+协会”或“支部+协会+农户”等类型,占样本总数的19.4%。由于此种模式在一些地方具有较强的官办色彩,引发人们的争议与担忧。在调研中我们发现,如果支部书记是能人,支部加协会的效果常常比较好,否则社会组织有可能背离其平等、自愿、民主等原则。效果较好的做法是在社会组织中建立党支部,加强党的建设,引导和促进社会组织的建设和发展。
  2、实体带动型
  包括“协会+公司+农户”、“协会+农户”等形式,尤其是后一种种形式,占调查总数的51.6%。实体带动型具有天然的吸引力,它能在某一时空或某一地域迅速扩大其规模,如江都市丁伙镇共有文学创作、书画、诗词、舞龙、扬剧票友等社会组织9个,正常参加活动人数已达数千人。其中,江都市老孟扬剧票友俱乐部每天门庭若市,不仅吸引了本镇群众,还吸引了周边五六个镇的扬剧爱好者。江都市樊川镇沐浴协会,现有会员360人,协会通过提供就业信息、组织会员培训、参加市内外比赛、考核发证等方式,不但培养出真正的“扬州师傅”,而且还带动1万余人外出就业。
  (四)功能发挥
  在调查中发现,江都的农村社会组织在精神文明建设、文化交流、扶贫领域、妇女权益保护、残障儿童教养、弱势群体权益保护和社区管理等事业的有序发展都发挥着积极重要的作用。除此之外,其功能的发挥还包括为农民提供种籽和肥料、传递信息、培训技术、开发及销售产品、提供资金和其他金融服务。
  二、江都农村社会组织在新农村建设中的主体作用分析
  目前,“我国农村正在发生新的变革,我国农业参与国际合作和竞争正面临新的局面,推进农村改革发展具备许多有利条件,也面对不少困难和挑战”,(中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定)问题众多、矛盾复杂,许多不和谐的因素日渐凸显。与此同时,农村社会组织蓬勃发展,并正在发挥着日益重要的作用。
  (一)从经济角度出发,农村社会组织的出现促进农村市场经济的发展和农民的增收致富
  首先,市场经济是竟争经济,也是风险经济。农民生产的农产品必须要进入市场参与市场竟争,其价值才能实现。而农产品价值能否实现,实现多少,并不以农民的意志为转移。因为农产品交易除了要受经济、政治、社会文化等因素的影响外,交易双方的谈判能力和技巧也是其重要因素之一。我国有8亿农民,由于他们的科技文化素质偏低,其交易能力、自我保护能力十分有限,如果仍以孤立的商品生产者和经营者的面目出现在市场上,那么在市场交易中处于劣势是毋庸置疑的。其次,市场经济是等价交换的经济,只有交换双方在力量基本对等的情况下,才能实现商品的等价交换。但在实际交换中,交换双方由于在获取、加工、整理与利用市场信息上的不对称,使得农民在交易中完全有可能因对方的投机行为而蒙受损失。但在社会组织的制度安排下,外部交易行为就会转变为内部经营活动,其风险必然降低。如江都不少农村社会组织在给农户提供服务的同时引导农民有组织进入市场,使单个分散的农户小生产与千变万化的大市场有效对接,在一定程度上和一定范围内解决了农民进入市场时的“买难”、“卖难”问题,减少了中间环节,节约了交易成本,增强了抗御市场风险的能力,维护了农民的经济利益。如小纪镇水产协会通过为农户提供资金、技术、信息等方式,帮助7户较穷的农户走上了富裕路。樊川镇猕猴桃协会成立于2002年,在他们的示范带动下,猕猴桃种植面积由最初的不足1000亩扩大到现在的3000亩,农户的亩平收入达5000元。宜陵镇农机服务中心,组织400多台拖拉机跨区作业,去年挣回2000万元,使全镇农民人均纯收入增加450元。
  (二)从政治角度出发,农村社会组织的出现适应了政治体制改革的需要
  首先,我国虽已建立社会主义市场经济体制,但我们尚处于新旧两种体制的磨合期。在这一期限内,政府要完成职能和管理方式的转变,由对经济活动的直接管理转为间接管理后,某些原属于政府的职能必然会从其母体中剥离,这就需要在政府与农户之间有一个起中介协调作用的组织形式来接受政府所分离的职能。这种适合政治体制改革的适应性正是农村社会组织兴起与发展的原因。社会组织的目标就是要实现乡镇政府在市场经济条件下不宜直接追求的某些政治与行政的那一部分内容。其次,社会组织的出现加快了新农村建设的步伐。党的十六届五中全会作出建设社会主义新农村的伟大战略部署。这是一项社会工程是我国政府的一项重要目标。它不仅是涉及到经济建设,而且也涉及到政治建设。因为农村社会组织作为基层政府与民众之间沟通和联系的桥梁和纽带,基层政府可通过这一载体将党的路线、方针、政策及时传达给基层民众,基层民众也通过社会组织充分整合民众的意愿和需求直接反馈给基层政府,促进基层政府决策的科学化和民主化,从而拉近了基层政府与民众的距离,促进了两者关系的和谐,极大推进了农村的法治。同时,农村社会组织通过多种途径、多种方式宣传国家的法律、法规、政策,特别是通过村规民约的方式将国家的法律转化为村民可以接受的行为规范,提高了农民的法律意识,促进了农民知法、懂法、守法,极大地推进了农村的法治建设。江都市樊川镇戏剧爱好者协会,以戏剧演唱的形式宣传党的路线、方针、政策。自编自演不少戏剧节目,如折子戏《凤还巢》歌颂了返乡农民工的创业精神,《救命钱》旨在宣传新型合作医疗的重要作用,小品《金砖记》则教育人们应增强法制意识,弘扬尊老爱老的社会风尚,从而形成了以农村社会组织、农民为主体对农村公共事务进行自治的格局。
  (三)从文化角度来分析,农村社会组织的发展促进了农业实用技术的普及推广,在提升农民的整体素质,推进农村精神文明建设方面发挥了重要作用
  首先,农村社会组织本着实际、实用、实效的原则,开展多层次、多渠道、多形式、多内容的培训活动,通过培训,使广大农民掌握了先进技术和实用技术,培养了一支懂技术、会管理、善经营、讲文明的农民技术队伍,促进了农业科技进步。扬州市现代农业特种作物专业合作社开展多形式、多层次的培训,辅导社员掌握种植技术要领、加工工艺要求。一是请进来。如请农业专家和农产品专家集中办班讲课,辅导绿色食品金花菜的种植、加工流程。二是送出去。如选派技术人员参加省市技术监督局的培训,到扬大农学院、里下河地区农科所学习深造等。2007年,合作社共举办培训班五期,培训900多人次,取得较好效果。其次,社会组织还积极引导农民崇尚科学,抵制迷信,移风易俗,破除陋习,树立先进的思想观念和良好的道德风尚,提倡科学健康的生活方式,在农村形成文明向上的社会风貌,促进了农村精神文明建设的发展。如江都市丁伙扬剧票友俱乐部除演唱传统的扬剧曲目外,还经常编排表演唱,到村组巡回演出,在一年一度的党员干部冬训班上演出,并通过有线电视向全镇播出。协会和镇政府联办的丁伙镇扬剧票友演唱大赛已连续三届面向江都全市,成了区域性的特色品牌。江都市邵伯镇文化艺术界联合会积极挖掘非物质文化遗产,“邵伯锣鼓小牌子” 申报国家级非物质文化遗产获得成功。邵伯秧号子、路筋娘娘传说收入中国民间器乐合成《江苏卷》。
  (四)从社会角度来分析,农村社会组织发展有利于农村社会的进步和和谐
  首先,农村社会组织有助于提高农村社会的整合度。受2000多年封建社会的影响,中国的农民长期处于分离的自由散慢状态之中。分散化给他们带来自由、实惠和短期内的高效益,同时也带来了无组织可依托的失落与困惑。实践证明,这一状态不仅造成资源的严重浪费和效率低下,难以抵御自然和市场双重风险,而且也无力保护农民的既得利益。农村社会组织的出现,将农民引向农业产业化经营,不仅使其获得经济效益,更重要的是在价值观念、思维方式、行为习惯等方面受到熏陶,从而提高农民与社会的整合度。其次,农村社会组织也参与商品流通,他们不仅创造物质文明,而且也在参与农村社会主义精神文明的建设。由于社会组织能善于借助最新信息和先进技术来拓展自己的交易区域与规模,因而带动了农村社会事业的发展,尤其促进了农村水、电、路、通讯等设施的建设与改善。物质财富的积累诱发了新意识的萌动和行为的创新。社会组织及其会员富了不忘集体与乡邻,捐助失学儿童、赞助慈善机构、支助集体事业已成为一种时尚。如成立于2002年的邵伯镇龙虾产业协会其会员争着为该镇一年一次的龙虾节作贡献,在他们的支持下,该镇已成功举办8届龙虾节。
  三、农村社会组织培育发展和监督管理的制度安排
  (一)社会组织发展存在的问题
  当前和今后一个时期,农村社会组织将面临着一个难得的发展机遇。但我们在调研中也感到,农村社会组织尚处于发展的初级阶段,受一些因素的影响,农村社会组织的发展环境还不完备,农村社会组织的自身功能还不健全,还存在着一些带有普遍性的问题。通过问卷调查发现,排在首位的是缺乏资金和人才资源,占71%,其他问题依次为服务功能欠缺(38.7%)、社会组织的相关制度法规不完善(35.5%)、受到政府或其他组织的不适当干预(22.6%)、社会组织运行不规范(16.1%)、内部制度不健全(12.9%)和内部管理不完善(6.5%)。
  (二)社会组织的繁荣可能会出现的负面影响
  我们在充分肯定社会组织在建设新农村中的积极作用的同时,也不能忽视其对农村政治稳定可能产生的冲击,因为社会组织在某种特定的条件下也存在着一些负面功能,如果社会组织权力过大,可能会与政府形成抗衡和冲突,对公共利益产生侵占作用,还可能对统治秩序、法治形成破坏、践踏效应。对这一问题的分析,是我们从政治稳定层面规范社会组织管理并进行制度创新的基本前提。
  1、农村社会组织可能会导致农村正式组织的弱化
  农村社会组织是农村经济政治社会发展过程中内生的组织化需求,其合法性和权威性得到农民极大认同。但是,一旦这种组织化不能被吸收进现代的国家政治体制而成为国家政治体制外的组织,就有可能对体制内组织的合法性和权威造成冲击。尤其是现行的非乡村社会内生产物的“村民自治”,其权威一直受到很多群众的质疑。当农村社会组织逐步成为部分农民追逐自身利益的一个强有力的共同体时,就有可能直接与“村民自治”权威对立或相抗衡,甚至会被某些社会组织权威所取代。
  2、农村社会组织可能会形成农村社会既得利益集团
  作为一种以农民为主体的社会组织,利益扩张性是其先天性特征。鉴于此,一方面社会组织有可能通过非法的手段来追求和实现组织内成员的利益最大化,例如通过控制村民选举控制乡村权力,进而控制乡村公共资源,损害公共利益;另一方面社会组织有可能会加剧会员与非会员之间在权益上的不平等性,形成“相对剥夺”的紧张社会心里,造成乡村政治秩序的失衡。
  3、农村社会组织可能演化成封建迷信组织
  由于乡规民约是农村社会组织的社会管理规范,有一种朴素的民间契约色彩,比较注重“合情合理”、村民认同,有些条文缺少法律依据,这就容易使其中某些内容偏离法治轨道,甚至染上封建迷信色彩。此外,社会组织与政府组织之间的博弈,会导致在博弈中处于劣势的社会组织转而求助于迷信,这样,这些组织就有可能演变成为迷信传播、蔓延的网络组织,对现代社会政治秩序形成威胁,与和谐社会建设不相适应。
  4、防止农村社会组织可能成为敌对势力渗透的对象
  由于农民自身素质不高,警觉性差,社会组织在资金、技术、人才等方面存在先天性不足,因而容易被境外敌对势力借助社会组织相互间的交流、资金扶持、培训、考察等多种名义进行渗透,传播和灌输西方的价值观念、行为模式,最终成为西方国家向我国渗透的中介组织。尽管尚未发现先例,但我们切不可掉以轻心。
  (三)新农村建设背景下农村社会组织管理之政策选择
  1、推进政治体制改革,拓展农村社会组织政治参与的制度空间
  社会组织作为农村村民组织化的一种重要形式,政府理应为其创造一个良好的制度环境。首先要加强农村社会组织的控制与管理,将政府的管理职能从重视“入口”登记逐步转向重视“过程”动态监督、评估和控制。其次,根据社会组织原本就有政治参与的热情这一特点,政府应注意拓展其政治参与的空间,为其政治参与提供可行的路径,如可将原本属于自身但又无暇顾及或尽管实施管理但远不能到位的社会管理职能逐步转交为农村社会组织。这样便可为其提供参与社会公共管理与决策的机会。在调查中,就有社会组织的负责人要求地方政府重视社会组织的发展,年终可通过专题会议的形式对社会组织的运行与成效进行总结表彰。这不能不算是一种对登上政治舞台的愿望与追求。
  2、建立农村社会组织的发展所必须的资金供给机制
     农村社会组织的资金缺失已成为其自身发展的最大制约,可通过两种途径来建立社会组织的资金供给机制。一是社会组织可利用自身优势,通过挂靠经济实体、冠名、与企业联姻等途径,经营好自身所拥有的某一方面的独特资源。在江都市丁伙镇已有先例,并且运作较成功。二是政府的必要投入。首先必须扫除一个错误观念,即社会组织可以靠民间捐款生存。而真正靠此方法生存的社会组织可谓是凤毛麟角,在经费问题上绝大多数社会组织都难以为继。面对农村社会组织经费普遍不足的问题,政府确有必要发挥财政的“推手”作用,在财政支出上以设立专项基金的方式加大公共财政向农村社会组织的倾斜,重点扶持一批公益性的非营利性组织。
  3、实行分类管理,进行有针对性的业务指导
     社会组织对社会秩序的调节是政府调节的有益补充。它使国家与和个人(公民)之间形成了一个中介领域,有利于平衡和缓解社会政治、经济震荡。而社会组织业务能力的高低往往决定了其对社会调节的水平,因而政府要有针对性的对农村社会组织从业人员进行业务培训,提高其业务素质和专业化水平,尤其是社会组织负责人。在调查中我们发现,社会组织负责人文化水平一般都较低,初中文化占41.9%,大专以上只占25.8%。在此基础是上,对社会组织实行分类管理。对于现代型的非盈利性合作组织,政府要积极扶助,提高其维护会员权益和参政议政的能力,发挥其在物质文明、精神文明、政治文明和生态文明建设中的重要作用,使之成为农村社会组织的主流;对于宗教组织,一方面要发挥其在建设新农村中的积极作用,另一方面又要防止境内外敌对势力的渗透和破坏活动;对于宗族组织,要有目的的控制其部分封建迷信的扩张,防止其对基层组织的渗透,同时要逐步消除宗族组织存在的经济基础;对于诸如庙会、花会这种既带有一定迷信色彩又具有一定乡土文化的临时性节庆组织,要控制其迷信色彩的漫延,要积极倡导农村的新型文化,用社会主义核心价值观去引领节庆活动,为之注入科学高雅充满现代气息的文化内涵。
  4、建立健全内部治理制度和相应的法律法规
     引导农村社会组织完善内部治理结构,建立健全民主参与、民主管理、民主监督制度体系,形成平等协商、诚信自律的运行机制,这是保证和促进社会组织健康发展的重要条件。要尽快建立以明确清晰的组织章程、公开透明的财务管理制度、灵活有效的人事管理制度、行之有效的内部监督制度为主要内容的内部治理结构,促进农村社会组织管理逐步规范化、科学化、透明化、公开化、灵活化。二是加快制定《社会组织法》、《社会组织保护法》。截至2008年底,全国经民政部门登记的社会组织已近40万个,其中社会团体22万个、民办非企业单位17.8万个、基金会1390个,涉及教育、卫生、体育、社会福利等多个领域。还不包括大量的事实上存在并开展活动,却因没有足够的资金来源和活动场地、或因找不到挂靠单位而处于“非法存在”状态的社会组织。事实上,社会组织已成为我国最具发展潜力的社会组织之一,并且与企业、机关等社会组织一起,成为中国重要的社会组织。因此有必要通过法律的形式对农村社会组织的权利与义务给予明确、详细的规定,增强针对性、可操作性,使农村社会组织的生存和发展受到法律保护,使相关部门对其实施监督和管理有法可依,从而有效地将社会组织纳入国家政治体制内使之健康、规范运行。

参考文献:
[1] 中共四川省委党校课题组:公民社会培育视野下的四川农村民间经济组织,社会科学研究,2007.4
[2] 欧三任:农村社会组织的发展与农村政治稳定,湖南科技学院学报,2007.11
[3] 刘秀华:政府意志与农村社会组织发展研究,郑州航空工业管理学院学报(社会科学版),2008.2
  (作者单位:江都市委党校)
责任编辑:陈海生

扬州市学习型党组织建设的调查与思考

丁新伯 姜师立


  今年以来,我市认真学习贯彻党的十七届四中全会精神,按照中共中央办公厅《关于推进学习型党组织建设的意见》要求,以“发展创新型经济、建设创新型城市”、建设“创新扬州、精致扬州、幸福扬州”为目标,以大力推进学习型党组织建设和学习型城市建设为载体,在全市积极营造学理论、学技术、学文化、学法律,提升学习力、创新力、发展力、公信力的良好氛围,取得明显成效。
  一、基本做法
  1、推进四类试点,在强化示范上下功夫。市委常委会专门研究学习型党组织建设工作,市委下发了《关于加强学习型党组织建设的意见》,召开全市建设学习型党组织工作会议,进行全面动员部署。根据全覆盖的原则,将全市的学习型党组织建设分成机关事业类、企业类、社区类、村镇类四大类,根据部门职能,分别明确不同类型创建工作的牵头部门和配合部门。各牵头部门主动履行职责,加强协调,以点带面,做到有目标定位、有学习方案、有指标要求、有检查考核,把建设学习型党组织列入部门工作计划,纳入考核体系,初步形成了“一家牵头、多家参与、共同推进”的格局。同时,坚持抓好试点、以点带面、典型示范。市级层面确定了市经信委、市地税局第一分局、供电公司、广陵区四望亭社区、邗江区沙头镇5家单位作为全市学习型党组织建设四类试点单位。这几家试点单位,既有机关、窗口行业,又有企业单位;既有城市社区,又有农村村镇;既有党委单位,又有支部单位,总体上呈现出党员结构多样、党组织战斗堡垒作用强、党员学习正常化的特色,针对性强,示范性高,在全市具有典型意义。各试点单位为做好工作,广泛组织党员干部通过座谈会、问卷调查等形式征求意见,摸清思想状况,制定试点意见,召开动员大会,开展学习活动,学习型党组织“试点”单位成了“示范”单位,对面上开好新局发挥了重要示范作用。各县(市、区)层面也分别确定了一批试点单位。试点与面上展开同步进行,为面上工作积累成功经验,发挥示范效应,引领带动全市学习型党组织建设。
  2、拓展四大载体,在强化引导上下功夫。坚持从实际出发,认真研究时代条件、社会环境、生活方式、党组织及党员状况的新变化,积极探索新形势下党组织和党员干部学习的特点和规律,不断创新方法、拓展载体,引导党员干部率先学习、主动学习。一是开展研讨式学习,推动中心组带头学。全市有120多个县处级党委(党组)学习中心组。市委中心组自觉把党的重大理论创新成果和经济社会发展的重大战略部署作为学习的重中之重,把中央和省委的最新会议精神、最新决策部署作为学习专题,紧密结合经济社会发展的形势开展学习,进行集中研讨,深化思想认识,理清工作思路。围绕扬州发展的具体实践,结合重点工作,先后邀请周光召、刘福垣、阮仪三等20多位国内知名专家、教授为中心组成员作专题报告,拓宽了中心组成员的知识视野和理论素养。各中心组把深入实际调查研究作为重要环节安排到整个学习的进程中,架起了理论学习与科学决策的桥梁。市委中心组广泛开展“三问三求”活动,先后围绕“坚持又好又快发展,建设全面小康新扬州”、“抓住新机遇,实现新跨越”、“发展创新型经济、建设创新型城市”专题调研活动,撰写重点调研报告120多篇,在全省两次县级以上领导干部专题学习调研活动评比中,扬州市获奖档次及获奖数均居全省前列。二是开展互动式学习,推进各类党校系统学。全市拥有市委党校、县乡镇党校、社区党校、企业党校、学校党校等450多家。各级党校充分发挥学习培训主阵地作用,着重在模块化、菜单式、研讨式、互动性上下功夫。市委党校每年举办春秋季主体班,每期学习两个月,系统学习中国特色社会主义理论体系、科学文化知识、法律法规知识、文明礼仪知识等,学习采用课堂教学、专家讲授、自学辅导、专题调研等方式进行。据统计,每年培训党员干部和积极分子10多万人次。在充分发挥党校、行政学院、干部学院等主阵地作用的同时,我们还积极运用好党员活动室、社区活动中心、乡镇文化站等多种载体,组织开展流动课堂,为基层党员干部学习提供便利条件。三是开展体验式学习,推进党员冬训集中学。我市农村党员冬训积极发挥培训基地作用,着重在普及性、针对性和实用性上下功夫。在冬训中,坚持规定动作与自选动作相结合、示范试点与面上推进相结合、开展教育与服务群众相结合,做到领导干部带头讲、专家学者专题讲、先进典型亲自讲、普通党员上台讲、大学生村官上门讲,市委宣传部成立了“争先进位、创新发展”先进典型事迹冬训报告团,赴基层宣讲80多场次,他们以自身感人事迹,深深打动着农村党员干部群众。江都、高邮、宝应、邗江等地请企业党员带头人、党员种养殖大户等身边典型开展宣讲活动,让身边人讲身边事、让普通党员讲创业史,激活了集中讲授的效果。全市还成立了大学生村官冬训宣讲队90多个,进村入户到车间进行宣讲,采取小集中、上门辅导、上微型党课,拓展冬训形式。每年全市20多万名基层党员、干部参加为期5天左右的冬训集中学习,参训率在90%以上。四是开展开放式学习,推进各类讲坛启发学。近年来,扬州各地、各部门坚持开放式学习,积极开展各类讲坛活动,目前全市拥有各类讲坛、学堂30多个。市政府的新知学堂,以宣传普及现代科学知识、前沿技术为特色,聘请高层次学者专家为领导干部进行系统辅导,成为领导干部学习新知、拓宽视野的新平台。市委宣传部和市社科联共同创办的“扬州社科学堂”,成为向公众传播先进思想和人文精神,全面渗透马克思主义哲学思想和科学理论的公益性平台。社科学堂开展社科进万家活动,共在各社区开展公益性的讲座100多场,成为市民群众身边的讲坛。高邮市的“周末课堂”,仪征市的“白沙大讲坛”,宝应县的“市民大学堂”,广陵区的“双月讲坛”,维扬区的“维扬讲坛”,邗江区的“新农民讲坛”等,积极发挥扩大信息交流平台作用,着重在分众化、特色化、网络化上下功夫,取得明显成效。同时,我市还开展“党员学习日”、“读书节”活动。确定每月最后一天为党员学习日。积极挖掘和利用现代网络媒体资源,通过链接或指定中央、省、市领导干部网上学习栏目和党员干部远程教育等平台,拓展学习渠道,促进干部的个人学习。
  3、开展四大活动,在强化参与上下功夫。坚持以学习活动为载体,吸引广大党员干部积极参与,是推进学习型党组织建设的有效途径。我市着力开展四大学习活动:一是多形式开展主题教育活动。今年以来,在全市党员干部中开展了以学理论提升思想素质、学法规提升政策水平、学科学提升创新能力、学业务提升发展本领为主题的“四学四提升”主题活动。领导干部开展“五带头”活动:带头学习,每季度至少完成“1+X”学习任务;带头宣讲,全年至少深入基层开展2次以上理论宣讲和形势报告活动;带头听课,每月听一次党课或专题报告;带头调研,每月下基层调研不少于5天;带头撰写理论调研文章,全年围绕“发展创新型经济,建设创新型城市”主题撰写2篇以上学习调研报告。普通党员干部开展“三学三比三看”活动。即学政治、比奉献、看表现;学科技、比创新、看成果;学业务、比技能、看实绩,使每位党员干部在党性意识、工作创新、品行修养、服务奉献等方面进一步发挥好表率作用。二是多层次开展“书香扬州、同读经典”读书活动。开展读书竞赛活动,针对机关、企业、学校、基层、家庭等方面,开展阅读知识竞赛等活动,广泛开展建设“学习型机关”、“学习型党组织”成果交流会,学校开展“千万少年快乐阅读”系列活动,举办网络阅读大赛、“做文明主人,诵中华经典”主题读书以及“阅读征文”等活动,举办“书香农家”、“新扬州人文明礼仪知识竞赛”等丰富多彩的读书活动;组织读书交流活动,通过读书征文、书评征集、读书座谈会、读书沙龙等形式,广泛开展学习交流活动,举办“家庭读书论坛”、“我在阅读中成长———妇女创业之星谈阅读”等形式的读书活动,积极利用“社科进万家”活动平台,积极推动市民读书互动;开展“书香惠民工程”建设,推进“农家书屋”、“社区书屋”、“职工书屋”建设,深入推进现代市民、现代农民知识化进程。三是多要求开展集中宣讲活动。市委常委、党员副市长分别深入各自党建联系点,带头宣讲科学发展观、四中全会精神。市委宣传部、市委讲师团采取市、县(区)联动方式,精心打造“十百千万”工程,组织100多人的宣讲队伍,送理论下基层。邗江区为大力营造“创新发展、率先跨越”的浓烈氛围,开展了新一轮的“领导干部百村讲座”活动。本次活动共举行宣讲报告会近600场次,直接受众达20000余人。四是多途径开展百场大型讲座活动。积极动员30多家讲坛、学堂,发挥各自特色,举办各类讲座上百场。这些讲座专家学者大家多、层次高、知识点新、党员干部乐于听讲、乐于学习。市宗教局与鉴真学院联合创办的“扬州讲坛”,以宣传普及中华优秀传统文化为基本内容,邀请了余秋雨、易中天、于丹、阎崇年等大家举办讲座,每年举办专题讲座10多场,目前已经成为广大党员干部和市民一道精神大餐。
  4、健全四大机制,在强化规范上下功夫。建设学习型党组织是一项长期任务,只有“进行时”,没有“完成时”。抓实抓好学习型党组织建设工作,关键是要建立健全一套科学完备、符合实际、行之有效的学习制度。我市在建立健全党委中心组学习系列制度、党员干部个人自学制度、培训制度、领导干部调研制度、学习考核制度、经费保障制度等6项基本制度的基础上,重点在完善导学、助学、述学、督学制度上下功夫,推进党员干部学习科学化、规范化。一是完善导学制度。坚持领导导学,各级领导班子成员做到“五带头”:带头学习,带头宣讲,带头听课、带头调研,带头撰写理论调研文章;坚持支部导学,由支部帮助党员制定学习计划,支持和鼓励党员利用业余时间开展自学,养成良好学习习惯;坚持文本导学,各地各部门在合理制定学习计划时,列出重点阅读书目,编印《中心组学习提示》、《党员学习导读》等,明确学习的时间、内容、目标、责任以及相关的考勤、交流、通报等要求,推进党员干部学习的制度化;坚持活动导学,各地各部门经常开展“学习日”、“学习月”等各种主题活动,推动党员干部学习。二是完善助学制度。我市各级党组织不断创新学习理念,创造必要的学习条件确保组织内成员学有其所,努力改善组织全体成员的心智模式,促进集体探讨、坦诚交流、取长补短,实现知识的共享。各级党委理论学习中心组都能做到每年初制定年度学习计划,适时制定专题学习计划,每月编印发放《中心组学习参考》,每两个月举办一次高层报告会,每季度提供一本学习书目,帮助中心组成员明确学习重点,提高学习的针对性。三是完善述学制度。各级党政领导班子成员每年坚持执行述学述职述廉,重点述说通过学习对领导干部加强和改进学习重要性的新认识,每年(阶段)通过自学、集体学习、参加培训所学习的课程、书籍,通过学习在提高思想政治素质和理论知识水平等方面的收获,运用所学理论指导实际工作的主要成果。述学方式主要采取党委民主生活会进行学习汇报,与述职述廉同步进行。四是完善督学制度。各地各部门不断建立健全考学、评学、督学的奖惩机制,明确党员及党组织学习标准,制定切实可行的考学、评学制度,把学习态度、学习精神、学习能力和学习成效作为选拔任用领导干部的重要依据,形成注重学习的用人导向。严格执行《领导干部学分制管理办法》,对领导班子和领导干部的理论学习情况进行量化考核,实现动态管理。江都市根据各类学习型党组织建设的目标任务,进一步完善考核评价办法,通过书面测试、现场答辩、述职报告、网络考试、民主测评、查阅笔记、检查实效等方式,建立与保障机制相对应的“干部述职时述学、党员评议时评学、组织考察时考学”的督学制度。
  二、主要问题
  1、陈旧的理念障碍:认识不够,学习自觉性不高。主要存在着“五不现象”,即有些党员干部不思进取、碌碌无为,不愿学;有些党员干部热衷应酬、忙于事务,不勤学;有些党员干部装点门面、走走形式,不真学;有些党员干部心浮气躁、浅尝辄止,不深学;有些党员干部食而不化、学用脱节,不善学。有的党员干部把学习当作写文章、作汇报必不可少的“口头语”,而在实际工作中却当作可有可无的软任务,假学习、假调研、假考察、假论文、甚至假政绩等现象仍有存在。去年冬训期间高邮市设计了《建设学习型党组织问卷调查》,根据回收的2000多份问卷调查显示,在“您在读书中最大的困扰是什么”一栏中,回答工作太忙占77%,回答应酬太多占7%,回答无从选择占16%。
  2、传统的思路障碍:创新不够,学习吸引力不强。当前,一些单位学习型党组织建设工作思路仍较为传统,组织的学习活动多以灌输式、单向式为主,缺乏互动交流和方法创新。授课的内容往往与实际工作脱节,针对性不强,空谈理论,不切实际。学习的渠道和载体比较单一,始终局限于课堂为主,忽视了实践锻炼层面,很少或从不邀请专家授课讲学,更谈不上外出学习考察、运用现代信息技术手段,导致学习的形式枯燥、内容空洞,难以激发党员干部的学习兴趣和内在动力。
  3、固有的机制障碍:规范不够,学习科学化不强。现有的学习型党组织建设工作机制还不够健全完善,对党组织和党员干部的学习仍是倡导多、考核少,鼓励多、措施少,随意多、计划少,导致一些部门存在学习时间、学习人员、学习内容、学习经费四个不到位的现象。学习型党组织建设的考核难,缺乏一个具有操作性的具体考核措施。
  4、成果的转化障碍:学用结合不够,学习成效性不显。在学习型党组织建设中,有的单位找不到“结合点”,不知道如何把学习型党组织建设理论和本单位实践相结合,导致学用脱节,学而不用,学用分离,形成了学习、工作“两张皮”的现象;有的单位找不到“切入点”,不知道如何循序渐进地开展学习活动,而是囫囵吞枣;有的单位找不到“落脚点”,流于一阵风、走过场,把上级验收当作“完成时”, 以至于学习型党组织建设有时被异化为领导做秀、基层应付、群众冷漠,导致有些党员干部党性观念不强,思想理念不新,视野思路不宽,工作成效不够明显。部分党员干部学习力差,创造力差,执行力差,直接影响到工作能力的提高和工作的质量与效率。
  三、对策建议
  1、突出抓好学习型领导班子建设这个重点。建设学习型党组织,必须抓好建设学习型领导班子。各级党政领导机关要率先垂范,进一步加强和改进党委(党组)中心组学习,把领导班子建设成为学习型领导班子,推动下属部门和下级党组织的学习。党员领导干部要以高度的政治责任感、强烈的求知欲和积极的进取精神,切实减少应酬,把更多的时间和精力放在学习上,带头倡导勤于学习、善于学习,在全面系统掌握马克思主义理论特别是中国特色社会主义理论体系上走在前面,在学习掌握现代科学知识上走在前面,在弘扬理论联系实际的马克思主义学风上走在前面。建设学习型领导班子,要坚持以个人自学、学原著为主,认真研读中国特色社会主义理论体系基本著作,自觉把学习党的理论与学习各种新知识结合起来,做到真学、真懂、真信、真用。要强化表率作用,以领导班子学习的明显成效,带动广大党员的学习。
  2、突出抓好基层学习型党组织建设这个基础。基层党组织是党的战斗堡垒,要切实发挥堡垒作用,就必须在不断加强学习中提升基层党组织的执行力和战斗力。企业、农村、机关、社区等基层党组织,要紧密结合各自实际,积极开展各种形式的建设学习型党组织活动,形成各具特色的学习品牌。企业要围绕建设高素质经营管理者队伍、人才队伍、党员队伍、职工队伍和增强经济活力的要求,开展创建学习型企业党组织活动。农村要围绕发展现代农业、培养新型农民、带领群众致富、维护农村稳定的要求,开展创建学习型农村党组织活动。机关要围绕转变作风、提升能力、服务中心、服务基层的要求,开展创建学习型机关党组织活动。街道社区要围绕服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定的要求,开展创建学习型社区党组织活动。各级基层党组织要善于随着形势任务的变化进行学习,主动研究新情况,解决新问题,转变思想观念,创新思维方式,开创基层工作的新局面。基层党组织要坚持实践标准和群众满意标准,善于把广大群众在实践中创造的新经验,总结出来,推广出去,真正发挥群众的首创精神。
  3、突出抓好全体党员这个主体。全体党员是各级各类党组织最为广泛的主体,只有全体党员成为学习积极分子,才能有效推动学习型党组织建设。要引导广大党员增强“本领恐慌”意识,时刻对自己学识方面的不适应保持警醒,把更多的时间和精力放在学习上。要按照“缺什么、学什么”的原则,科学选择学习内容,突出对党的基本理论、业务知识、实用技能和法律法规的学习,切实提高学习效果。要注意抓好离退休人员、偏远地区农村党员、非公有制经济组织和新社会组织中党员、下岗失业人员和流动人口中党员的学习,努力使建设学习型党组织的任务覆盖到每个基层党组织、每个党员。
  4、突出抓好学习载体建设这个关键。改进学习方法是提高学习效果的重要途径。要认真研究时代条件、社会环境、生活方式、党组织及党员状况的新变化,积极探索新形势下党组织和党员干部学习的特点和规律,从思想观念、内容形式、方法手段、载体阵地等方面进行改革创新,努力使各种学习活动更加喜闻乐见、更加生动活泼、更加易于接受。要改变那种教条式、填鸭式、味同嚼蜡式的学习方法,多采用互动交流、案例教学、现场观摩、拓展体验、自主选学等现代培训教育方式,增强学习的吸引力。要创新学习载体,打造学习平台,通过品牌项目的打造,吸引广大党员干部投身学习。要积极利用新兴传媒,开展网络培训、远程教育和电化教育,建立起形式活泼、寓学于乐的学习模式。要紧密联系党员干部群众的思想实际、社会实际、工作实际,开展宣讲,把道理说清楚,把难点讲透彻,做到生动活泼,富有活力,使广大党员干部听得懂、听得进。
  5、突出抓好活动倡导这个途径。各级党组织要深入开展各种主题实践活动,营造良好的学习环境。积极开展全民学习活动,广泛开展各类学习竞赛活动,认真组织学习调研成果评选活动,大力开展创意创新活动,扎实开展“双争”活动,开展“学习型党组织”建设方案设计大赛活动,广泛征集建设学习型党组织的好思路好做法。利用专题调研、知识竞赛、技能比赛、参观考察等多种形式开展学习,构建多方位的网络学习平台。引导各级党组织和广大党员干部更加重视学习型党组织建设,努力扩大学习的覆盖面,全力推动全社会的学习创新。
  6、突出抓好健全机制这个保障。一是建立健全目标管理考核机制。各级党委(党组)要把建设学习型党组织摆在突出位置,列入重要议事日程,纳入整体工作规划,作出专门部署,精心组织,大力推进。要制定出台创建各类学习型党组织的评价指导和考核办法,把对建设学习型党组织工作的考核纳入到对领导班子考核、精神文明创建考核和年底综合考评中。二是建立健全教育培训机制。要按照系统化、分众化、分层化的要求,研究制定党员干部定期培训制度、定期交流制度和定期调研制度,以保证培训的时间、人员、内容和效果。三是建立健全投入保障机制。要建立学习型党组织建设专项资金,为加强学习型党组织建设,改善学习条件提供经费保障。四是建立健全组织领导机制。进一步强化党委统一领导,宣传部门牵头协调,有关部门分工负责、各级党组织积极参与的领导体制和工作机制,把建设学习型党组织的各项任务落到实处,不断提升党员干部的理论水平和实践能力,为经济社会发展提供有力保障。同时,建立健全述学、考学、评学、督学和奖惩制度,把学习型党组织建设纳入党建评先、文明单位评比的重要内容,形成激励约束长效机制。
  7、突出抓好营造氛围这个要求。各级党报、党刊、电台、电视台、主要新闻网站、局域网要开辟建设学习型党组织的专题、专栏,大力宣传推进学习型党组织建设的重大意义、基本要求、重要举措,宣传各级党组织开展学习型党组织建设的新思路、新做法、新成效,宣传广大党员干部的学习体会、创新做法。各学习型党组织要经常向媒体通报有关情况,使示范单位的好做法、好经验及时得到宣传,以促进面上工作,在全社会营造推动学习型党组织建设的浓厚氛围。
  8、突出抓好学以致用这个根本。学习是为了指导工作、推动实践,推进经济社会更好更快发展。党员领导干部要带头发扬理论联系实际的学风,不仅向书本学习,更要向实践学习、向群众学习,不断学习总结人民群众在实践中创造的新经验、新办法,努力做到学以致用、用以促学、学用相长。要坚持学习与思考相结合、与运用相结合、与创新相结合,深入思考经济社会发展中的重大问题,深入思考人民群众关心的热点、难点问题,深入思考党的建设中的重点问题,不断提高学习的效率和质量,努力把学习成果转化为改进工作的新思路、新办法、新举措,不断开创各项工作的新局面。
  (作者单位:中共扬州市委宣传部、中共扬州市委讲师团)
          责任编辑:余大庆

权力配置视角下,我国政治体制的嬗变与启示

薛 锋


权力是政治的核心,是“关系全部政治的主要的和根本的问题”⑴。任何国家都必须构造一个权力运行系统,并把国家权力按职能分配予系统的各个组织。国家权力的这一分配状况就是国家权力的配置,它是一国政治体制的坚核,是权力体系有效运行的基础,是权力从抽象到具体的关键环节。在政党政治发展成为现代政治主流并主导各国政治生活以来,如何以政党为轴心,配置国家权力,成为当代各国政治体制构建上面临的重要决策和重大课题。新中国成立60年来政治体制变革与发展的实践表明,因中国共产党领导方式和执政方式的变革而引起的权力配置的演变,使中国政治体制改革呈现出了不同的阶段性特征。从权力配置的崭新视角回顾这一历史进程,对揭示政治体制的本质和演变规律,发展中国特色社会主义民主政治具有重要而深远的意义。
  一、集权,权力配置的曲折探索
  1949年,中国共产党成为全国执政党后,就党和国家间的权力配置关系,提出要改变长期战争条件下形成的“常常以党的名义下命令”⑵的习惯。党不要直接指挥国家政权机关工作,而是主要通过国家政权机关的党员负责人和在国家政权机关建立党的组织来实现党对国家政权的领导。国家与社会事务的管理主要靠中央与地方各级政府的施政行为来实现。时任政务院副总理、政治法律委员会主任的董必武把这种党和国家间的权力配置关系总结为三条:“一、对政权机关工作的性质和方向给以确定的指示;二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策,并对它们的活动实施监督;三、挑选忠诚而有能力的干部(党与非党)到政权机关去工作”⑶。
  但是,这些思想和原则并没有得到顺利贯彻。1958年6月8日,毛泽东在《对中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知稿的批语和修改》中,明确提出:“这些小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,向它们直接做报告。大政方针在政治局,具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’,没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央”⑷。接着,1958年6月10日,中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》,从政策规范上,确定了中共中央政治局和书记处与中央人民政府的关系是决策与执行的关系。“文革”中,随着中央书记处常务书记陶铸被打倒和所谓的“二月逆流”之后,中央文革小组取代了中央书记处和中央政治局,在中央形成了党的主席领导“中央文革小组”,“中央文革小组”直接控制人大、政府、司法机关、军队及人民团体的权力配置体制。国家权力向党集中,党内权力向党的主席集中,最后发展到了党的主席对党和国家生活的全面集权。
  二、放权,权力配置的理性回归
  十一届三中全会后,以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体,主要从如何防止“文革”悲剧再度发生角度,对我国政治体制进行了理性反思,并以“党政分开”为取向,围绕“如何放权”,积极推进权力配置的改革。1980年8月18日,在中央政治局扩大会议上,邓小平一针见血地指出:权力过于集中,“在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是第一书记”,是“发生‘文化大革命’的一个重要原因”⑸。改变这种现象,首先是党政分开。“这是关键。要放在第一位”⑹。要减少党政交叉任职,“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务,集中精力管党,管路线、方针、政策”⑺;要精简党委工作部门,改变党委工作部门直接对应领导政府工作部门和书记分兵把口的领导方式,“建立各级政府自上而下的强有力的工作系统,管好政府职权范围内的工作”⑻。在这一思想指导下,1982年,五届人大五次会议通过的新宪法规定,中央以及各级国家行政机关实现行政首长负责制;国务院实行总理负责制;地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。人民法院和人民检察院依法独立行使审判权和检察权。第二是权力下放,“强调必要的分权和自主权”⑼。1980年,十一届五中全会决定重设中央书记处,作为中央政治局和它的常务委员会的办事机构,成员由中央政治局常委提名,中央委员会全体会议通过,实现了中央决策权与执行权、具体部署权的分离。1982年中共十二大决定,中国共产党不再设主席、副主席,改设总书记,负责召集中央政治局及其常委会会议,主持中央书记处工作,结束了过去长时期党政军最高职务集于一身的状况。重新恢复中央和地方党的各级纪律检查委员会,形成党内监督专门系统,“进行铁面无私的监督检查”⑽。作出《关于建立老干部退休制度的决定》,废除实际存在的领导职务的终身制。另外,根据82宪法规定,农村人民公社实行政社分离,建立乡政府。设立居民委员会和村民委员会,作为基层群众自治组织,自主管理本地区的公共事务和公共事业。从1984年开始中,逐步扩大企事业单位自主权,在企业实行厂长(经理)负责制,在事业单位试行校长、所长负责制。第三是规范权力运行。针对“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中,长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制,缺少对于每个机关乃至每个人职责权限的明确规定,以致事无大小,往往无章可循”⑾的现象,提出“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”,“明确哪些问题应当集体讨论,哪些问题应当个人负责”,对“失职者要追究责任”⑿。根据邓小平这一思想,中共十三大后,中央政治局、政治局常委会、中央书记处都制定了“工作规划”,国务院制定了“工作规则”,各省、自治区、直辖市的党政领导机构也相继制定了各自的工作规划和规则,为权力的运行提供了初步的规范。
  三、限权,权力配置的战略转型
  以“党政分开”为目标的权力配置改革,虽在中国政治体制改革与发展史上具有重大的理论意义和实践意义。但随着中国共产党由“革命党”向“执政党”的重大角色转换,“党政分开”在理论上把权力配置局限于党和政府的关系,忽视了党和人民、党和人民行使权力的机关—人民代表大会这一社会主义根本政治关系;在实践中由于各种复杂的权力和利益关系羁绊,很难贯彻落实。1989年政治风波后,以江泽民为核心的党的第三代领导集体,深刻反思了我国政治体制改革的理论与实践,从加强改善党的领导,巩固党的执政地位的高度,以党和国家权力机关的关系为主线,确立了依法治国的基本方略,实现了权力配置的战略转型。早在在20世纪90年代初,江泽民就提出了党与人大的关系是中国最根本的政治关系的思想。他说:“加强党的领导同发挥国家权力机关的作用是一致的。党对国家政治生活的领导,最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。我国人民代表大会制度,是党领导的人民民主制度。只有在党的领导下,才能充分发挥人民代表大会制度;而人民代表大会制度的加强和完善,可以更好地实现党的领导”⒀。政府是从人大产生并向人大负责,向人大报告工作,接受人大的监督的国家行政机构,人大与政府的关系是权力机关与执行机关的关系。所以,中国的党政关系问题首要的是应该处理好党同人大的关系,党同人大的关系摆正了,党和政府的关系也就自然易于处理了。正是基于这种对政治关系的崭新思考,党的十五大划时代地提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”,党应在人民民主制度化、法治化的框架下,领导广大人民群众“依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事务,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法制化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变”。党的十六大上,江泽民同志进一步对党和国家的权力配置和运作方式作了明确阐述,他说:“党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用,集中精力抓好大事,支持各方独立负责、步调一致地开展工作。进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则,规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系,支持人大依法履行国家权力机关的职能,经过法定程序,使党的主张成为国家意志,使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,并对他们进行监督;支持政府履行法定职能,依法行政;支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导,支持他们依照法律和各自章程开展工作,更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带”。
  四、还权,权力配置的深入推进
  按照现代民主理论的基本观点,国家权力来源于公民社会的自愿让度,从属并服务于公民权利。社会应该保留自己的独立空间,国家权力与公民权利间应有相应的界线。新的历史阶段,随着经济市场化、政治民主化和社会自治化进程的不断推进,计划经济体制下,国家和社会高度统一的,全部社会生活都处于政治国家的直接控制下的格局逐渐被打破,一个相对独立于政治国家的社会领域逐渐形成并壮大,人们的利益意识和权利意识不断增强,公民维护自己正当权益的愿望日益强烈,越来越多的公民通过个体或集体行动对国家权力的运行施加影响,“力求分享权力或力求影响权力的分配。”⒁。适应这种变化,改革开放以来,我国国家权力开始主动、有序、稳步地从很多社会领域撤离,许多社会事务不再由政府直接管理,而主要通过各种社会组织来协调。2004年,宪法修正案中增加了“国家尊重和保护人权”条款,国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确提出,“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的,市场竞争机制能够调节的,行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项,除法律另有规定的外,行政机关不要通过行政管理去解决”,国家于2003年通过,2004年7月1日实施了《行政许可法》,用法律的形式规定了行政许可的范围、权限和期限。同时,国家在社会基层广泛实施居民、村民自治。1987年通过和颁布,1998年重新修定了《中华人民共和国村民委员会组织法〈试行〉》,1989年通过,1990年1月1日实施《中华人民共和国城市居民委员会组织法〈试行〉》,用法律的形式确认了居(村)民管理自己公共事务的权利。从此政治不再是上层少数人的“建筑”,而成为老百姓自己的事。2007年,在党的十七大上,以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体,作出了“人民民主是社会主义的生命”重要论断,第一次把“基层群众自治制度”,与“人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度”一起列为我国基本政治制度,并把“人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,对干部实行民主监督”,确定为”人民当家作主最有效、最广泛的途径”和“发展社会主义民主政治的基础性工程”。
  从权力配置视角下,回顾新中国政治体制从集权,分权,限权,到还权的嬗变过程,可以给我们以下启示:第一,中国共产党是国家权力配置的轴心,党内权力的科学配置对国家权力配置具有重要的示范和带动意义。60年实践证明,政治体制改革离不开党的领导,党的领导方式和执政方式直接决定着国家权力配置的方式和效能。科学配置党内权力是政治体制改革不断深化的重要前提。第二,理顺领导核心和权力核心的关系,是权力配置改革的主线。中华人民共和国是共产党领导下的人民当家作主的社会主义国家,领导人民治理国家,发展中国特色社会主义是中国共产党为自己设定的政治责任。党和人民的关系是当代中国最根本、最重要的关系,中国共产党的领导核心地位和人民代表大会的权力核心地位的界定和运作,是权力配置设计的重中之重。第三,尊重、保障、实现人民权利是权力配置改革的价值追求。人民是国家权力的主体,是推动政治体制改革的基本力量。权力配置模式构建,应充分尊重人民群众的价值主体地位,在不断扩大基层民主,完善基层民主管理制度的过程中,努力提升人民群众依法直接行使民主权利的能力;应充分尊重人民群众的实践主体地位,在深入总结基层和群众的创新举措和新鲜经验中,努力构建中国特色的权力配置模式;应充分尊重人民群众的利益主体地位,在保障、保护人民权益的同时,让人民不断分享改革开放的成果。

参考文献:
⑴ 《列宁选集》第4卷,人民出版社1960年第1版,第42页。
⑵  《周恩来统一战线文选》人民出版社,1984年,第174页
⑶ 《董必武选集》,1985年,第309页
⑷ 《建国以来毛泽东文稿》第7卷,中央文献出版社,1993,第268-269页
⑸ 《邓小平文选》第二卷,第329页。人民出版社,1994年
⑹ 《邓小平文选》第三卷,第177页。人民出版社,1993年
⑺ 《邓小平文选》第二卷,第321页。人民出版社,1994年
⑻ 《邓小平文选》第二卷,第321页。人民出版社,1994年
⑼ 《邓小平文选》第二卷,第329页。人民出版社,1994年
⑽ 《邓小平文选》第二卷,第332页。人民出版社,1994年
⑾ 《邓小平文选》第二卷,第328页。人民出版社,1994年
⑿ 《邓小平文选》第二卷,第341页。人民出版社,1994年
⒀《十三大以来重要文献选编》〔中)。人民出版社,1991年,第942页
⒁ 转引自[美]艾萨克:《政治学:范围与方法》,浙江人民出版社1987年版,第21页
(作者系中共扬州市委党校副教授)
责任编辑:余大庆

试论马克思推进马克思主义大众化的方法和途径

蒋伏虎


马克思主义大众化,包含两个相互联系的环节:一是把马克思主义的深邃理论,通过简单质朴的语言予以清楚地表达;二是把马克思主义的基本原则,通过多次方法和途径予以广泛地传播并不断地发展。两者缺一不可。只有两者结合,马克思主义理论才能“化”于大众之心、付诸大众之行。
  马克思主义诞生于19世纪四十年代。它产生之时,只是在欧洲徘徊的“幽灵”。“它不过是无数社会主义派别或思潮中的一个而已。”由于马克思、恩格斯不断推进马克思主义大众化,到1871年巴黎公社革命之时,“马克思以前的社会主义已奄奄一息”[1],而马克思主义理论脱颖而出,逐渐成为国际工人阶级运动的指导思想。尽管当代社会环境和信息传递方式与马克思所处的时代发生了极大变化,然而,今天研究马克思推进马克思主义大众化的方法和途径,对于我们进一步推进中国特色社会主义理论体系的大众化,仍然具有重要的借鉴价值。
  一、依靠工人阶级组织特别是工人阶级政党传播和发展马克思主义
  马克思主义的传播有两种基本途径。一是“个体传播”,即对马克思主义感兴趣的人们阅读甚至研究马克思、恩格斯的著作;二是“组织传播”,即通过工人组织或者其它组织传播马克思主义。组织传播具有持久性、系统性和广泛性的特点。马克思为推动工人阶级的组织传播做了大量工作。
  1846年3月,马克思、恩格斯在比利时首都布鲁塞尔建立共产主义通讯委员会。其目的就是“为了同各国社会主义者和有组织的工人运动建立通讯联系,传播科学共产主义世界观”。[2]这是第一个宣传共产主义的组织。在成立大会上还专门“讨论了在德国进行宣传的问题”[3]。
  1847年,马克思、恩格斯应邀参加改组“正义者同盟”、建立“共产主义者同盟”。他们为同盟起草了党的纲领,包括《共产主义信条草案》、《共产主义原理》和最终的文本《共产党宣言》。这些著作既经典又通俗。它们首先在同盟内部传播,继而在其它工人组织中传播开来。160多年来,《共产党宣言》被翻译成各种语言,成为世界上传播最广泛的著作之一。
  1864年9月,马克思、恩格斯参加组建“国际工人协会”(即第一国际),并且亲自为“协会”起草《成立宣言》和《临时章程》。“马克思和恩格斯在第一国际时期活动的中心点,是使科学社会主义的基本原则成为国际工人运动的指导思想。由于他们的努力,科学社会主义学说突破了少数先进分子的狭小范围,开始在欧美各国广泛传播开来。”[4]
  1889年7月14日,“国际社会主义者代表大会”(即第二国际)成立。因为到19世纪80年代马克思主义已经得到广泛传播,因此在筹备“新国际”时,恩格斯曾经设想,它将“再也不会是一个宣传的团体,而只能是一个行动的团体”[5]。事实上,在第二国际存在期间,出现了多种错误思潮。马克思、恩格斯同它们进行了不懈斗争。因此,第二国际继续承担着宣传和发展马克思主义的使命。
  另一方面,在19世纪60———90年代,由于马克思主义的广泛传播,欧美许多国家建立起工人阶级政党。诸如,德国社会民主工党(1869年)、美国劳动人民党(1876年)、法国工人党(1879年)、英国社会民主联盟(1881年)、俄国“劳动解放社”(1883年)等。工人阶级政党不仅是领导人民“行动”的坚强核心,同时也是“宣传”马克思主义的组织保障,因而极大地推进了马克思主义大众化的进程。
  二、在深入工人运动的实践中传播和发展马克思主义
  理论与实践相结合,是马克思主义理论传播和发展的重要途径。马克思、恩格斯十分重视把科学理论同工人运动结合起来。恩格斯说,“我们决不想把新的科学成就写成厚厚的书,只向‘学术’界吐露。正相反,我们两人已经深入到政治运动中”[6]。就是说,他们著书立说,主要目的不是为了在学术界交流,而是把“科学成果”融入工人阶级的“政治运动”,在深入工人运动的实践中传播和发展马克思主义。马克思、恩格斯在世时,他们经历的最重大的革命运动主要有两次,即1848年的欧洲革命和1871年的巴黎公社革命。
  早在1847年,马克思、恩格斯就预见到欧洲革命风暴的来临。1848年法国发生二月革命时,他们给予坚决支持。3月,德国爆发革命,马克思、恩格斯及时为“共产主义者同盟”起草《共产党在德国的要求》,提出了德国无产阶级在革命中的具体政治纲领和行动路线。这个文件明确指出,德国革命的性质是资产阶级民主革命;革命的基本任务是建立统一的、不可分割的民主共和国;由于当时德国无产阶级建立政党、领导革命的条件不成熟,无产阶级只能以“左翼民主派”的身份参加。这些都是指导德国工人阶级参加革命的重要指导思想。同时,为了宣传共产主义者同盟的革命纲领和策略思想,马克思创办了《新莱茵报》,它“以民主派机关报的面貌出现,但它到处都显示无产阶级的性质”,“在革命中发挥了极大的战斗作用”。[7]在1848年欧洲革命中,意大利、匈牙利、捷克、罗马尼亚、波兰等国爆发了民族独立运动。马克思、恩格斯都给予极大关切。他们在《新莱茵报》上热情支持各国的民族独立运动,无情揭露沙皇俄国、普斯曼帝国、奥地利帝国镇压民族独立运动的罪行。他们还及时总结革命的经验教训,提出马克思主义关于民族运动的理论和策略。1848年欧洲革命后,马克思、恩格斯写了《1848年至1850年的法兰西阶级斗争》、《1850年3月中央委员会告共产主义者同盟书》等一系列的著作对这次革命进行了总结,大大地丰富和发展了马克思主义,同时也宣传了马克思主义、教育了工人阶级。
  1871年3月18日巴黎公社革命胜利。它通过革命手段建立了第一个无产阶级政权。马克思、恩格斯密切关注并亲自参与这场具有划时代意义的革命运动。3月21日,恩格斯在国际工人协会总委员会会议上详细报告了导致公社成立的巴黎事件;这次会议还通过了马克思撰写的关于支持公社社员的宣言。[8]在革命进行过程中,马克思便开始搜集资料,后来写成了对巴黎公社经验总结的《法兰西内战》。这篇重要著作“直接采用《共产党宣言》的语言来阐述科学社会主义原理”,“这个文件,不但在理论上和纲领上把第一国际提到一个新的水平,而且成为后来全世界无产阶级革命斗争的最好指南。”[9]
  三、在批判形形色色的错误思潮中传播和发展马克思主义
  只有批判旧世界,才能发现新世界。从某种意义上讲,马克思主义在批判中产生和发展。批判,也是传播马克思主义理论的一种方式和途径。马克思、恩格斯进行的批判主要集中于三个方面:一是批判旧制度,包括封建制度,特别是资本主义制度,在批判中认识资本主义本质、揭示社会发展规律,特别是社会主义代替资本主义必然趋势;二是批判“旧文化”,在批判中清除文化糟粕、吸收文明成果,发展马克思主义;三是批判形形色色的资产阶级和小资产阶级社会主义(或共产主义)思潮,在批判中发展马克思主义,同时帮助工人阶级分清是非、提高马克思主义水平。在马克思、恩格斯一生中,他们对各种错误思潮进行了不懈地批判和斗争。
  19世纪40年代,批判的对象主要是魏特林的“空想共产主义”、“真正的社会主义”、“蒲鲁东主义”等思潮。魏特林主张,德意志应当从封建君主制直接过渡到共产主义。这是典型的空想。马克思曾经争取过魏特林,希望他改变这种不切实际的想法,但是没有成功。因此,同魏特林主义展开论战不可避免。在论战中,马克思、恩格斯开始制定19世纪德国无产阶级斗争的策略。[10]“真正的社会主义”,是小资产阶级社会主义思潮,他们反对阶级斗争、鼓吹费尔巴哈的“爱”的哲学。马克思、恩格斯发布《反克利盖的通告》,批判他们的错误观点。同时,恩格斯在同格律恩“真正的社会主义”分子论战过程中,首次提出“共产主义的宗旨”[11]。蒲鲁东主义是当时影响很大的社会主义思潮。1947年7月马克思发表《哲学的贫困》,批判蒲鲁东的错误思想,同时,它“第一次对马克思主义中有决定意义的论点作了科学的表述”[12]。后来,马克思、恩格斯还对蒲鲁东的维护私有制、主张阶级调和、鼓吹无政府主义等错误进行了批判。1848年马克思、恩格斯在《共产党宣言》这篇著作中,比较系统地批判了当时存在着的诸多违背社会发展规律的非科学的社会主义思潮。
  1864年成立国际工人协会时,马克思、恩格斯在起草的《成立宣言》中对这个组织的任务和目标做了明确阐述,但是错误思潮的干扰仍然相当严重。马克思、恩格斯在原则问题上决不让步。他们批判了蒲鲁东主义者从小生产者立场出发,反对未来社会实行生产资料公有化、反对无产阶级阶级斗争的错误思想;批判了英国工联主义注重经济利益而忽视政治斗争的错误思想;批判了巴枯宁的“政治冷淡主义”和无政府主义,写了《政治冷淡主义》、《行动中的巴枯宁主义者》、《论权威》、《巴枯宁〈国家制度和无政府状态〉一书摘要》等文章和著作;批判了拉萨尔的“机会主义策略”,写了《哥达纲领批判》等著作。19世纪70年代,德国杜林企图建立一个“社会主义体系”,向马克思主义挑战,欺骗了不少社会民主党人。马克思、恩格斯撰写了《反杜林论》等著作给予批判,在批判中系统阐述了马克思主义的哲学、政治经济学和科学社会主义理论。《反杜林论》是一本“纯学术性的著作”。后来,恩格斯“在形式和内容”上做了适当修改,将其中的三章编成《社会主义从空想到科学的发展》,成为“适合于直接宣传”的“科学社会主义的入门”之作,其传播效果在许多国家获得巨大成功。[13]
  在第二国际前期,马克思、恩格斯对当时存在的错误思潮进行不懈斗争。他们严厉批判了法国党内以贝努瓦·马隆、保尔·布鲁斯为首的“可能派”。“可能派”要求取消党的最终目的,认为只要提出一些在当时的情况下可能争得的要求。这实际上是一条改良主义的路线。恩格斯还对英国的费边主义进行了批判。费边社鼓吹阶级合作、社会和平,用改良主义来对抗马克思主义。恩格斯指出:“费边社是一伙野心家”,“害怕革命,这就是他们的基本原则。”[14]马克思、恩格斯还对俄国的民粹派进行了批判。民粹派认为,俄国可以避免资本主义发展,通过村社就能够直接进入社会主义。恩格斯针对俄国民粹派思想家拉甫罗夫的错误观点,连续写了《流亡者文献之三》、《流亡者文献之四》等文章进行了揭露和批判。
  马克思、恩格斯是批判家。他们在批判中发现新的思想、新的世界。他们在批判中传播着科学理论,为工人运动扫除前进道路上的思想障碍,为工人运动指明正确方向。
  四、在加强党的制度建设中传播和发展马克思主义
  在无产阶级没有夺得政权的条件下,制度建设主要是指工人组织,特别是工人阶级政党的制度建设。制度是思想的结晶、行动的指南。制度建设的最高形态是党的纲领。它既要回答建设什么样的党、怎样建设党,也要回答党的理想、现阶段的任务以及主要政策和策略。这是马克思主义基本原理与实践相结合的重要途径。因此,马克思、恩格斯十分重视党的纲领的制定,通过党的纲领传播马克思主义理论。众所周知,共产主义者同盟的纲领《共产党宣言》、国际工人协会的《成立宣言》都是马克思、恩格斯亲自起草的。
  另一方面,在许多国家初建工人阶级政党之时,马克思、恩格斯都帮助它们制定符合科学社会主义原则的党的纲领。1880年,马克思、恩格斯帮助法国社会主义者盖德和拉法格草拟党纲,马克思向盖德口授了纲领的理论性导言;马克思、恩格斯又参与制订党纲的实践部分。这个纲领明确指出,无产阶级“只有在占有生产资料之后才能获得自由”,而只有组成独立政党,通过无产阶级革命,才能达到这个目的。同年11月,法国工人党哈佛尔代表大会通过了这个纲领。[15]此外,马克思、恩格斯还帮助一些国家社会主义政党纠正纲领建设中的错误。1875年德国的爱森纳赫派与拉萨尔派合并,在他们制定的纲领中写进了拉萨尔关于“铁的工资规律”、“自由国家”、“不折不扣的劳动所得”等错误观点。恩格斯首先给倍倍尔写信,指出其中的错误。后来,马克思又写作《哥达纲领批判》,“在这篇出色的著作中,批判拉萨尔主义的论战部分可以说是遮盖了正面论述的部分,即遮盖了对共产主义发展和国家消亡关系的分析。”[16]就是说,在批判中分清是非、纠正党纲中的错误,同时阐述和传播科学社会主义的思想。
  党的纲领是一面旗帜。党的纲领既是实践宗旨的指南,也是传播马克思主义的教材。
  五、在培养工人阶级先进分子特别是工人政党领袖的过程中传播和发展马克思主义
  传播和发展马克思主义,靠少数人不行,必须依靠一大批懂得马克思主义理论的骨干力量。马克思、恩格斯十分重视对工人阶级先进分子特别是工人领袖的培养。
  学习马克思主义著作是传播马克思主义、教育工人阶级的重要途径。在马克思、恩格斯生前,他们的著作已经在欧美许多国家大量出版,其中包括《共产党宣言》、《法兰西内战》、《社会主义从空想到科学的发展》等,这为各国工人阶级及其政党提供了认识世界和改选世界的强大思想武器。当时,工人阶级先进分子对学习《资本论》(第一卷)怀有极大兴趣。1868年,在第一国际布鲁塞尔代表大会上,通过了德国代表团提出的关于学习《资本论》的决议草案。决议指出,“我们,布鲁塞尔国际工人代表大会的德国代表,建议所有国家的工人都来学习去年出版的卡·马克思的《资本论》;呼吁协助把这部重要著作翻译成目前还没有翻译出来的各种文字。”[17]正是《资本论》这部著作,“教育和培养了新战士。十九世纪六十年代涌现出来的新一代的工人领袖,如拉法格、倍倍尔,都受到它的鼓舞”。[18]
  马克思、恩格斯同各国工人领袖的大量通信,是培养工人领袖的另一个重要途径。在这些通信中,包括对理论问题的研究、对路线方针政策的探讨,也包括对他们的错误观念的批评。德国李卜克内西等人因为受拉萨尔主义的影响,马克思、恩格斯在通信中对他们进行了尖锐地批评,帮助他们分清理论是非,提高他们的马克思主义理论水平。在马克思、恩格斯帮助教育下,俄国以普列汉诺夫为代表的部分原民粹派成员转到了马克思主义的立场,后来建立了“劳动解放社”。在恩格斯的指导下,他们自觉地同民粹派错误思想进行斗争,普列汉诺夫等人还撰写了《社会主义与政治斗争》、《论一元史观发展问题》等重要著作。同时,他们还翻译出版了许多马克思、恩格斯的著作,为马克思主义在俄国的传播做出了贡献。
  实现马克思主义的民族化、时代化、大众化是马克思主义者的使命。马克思主义的大众化必须符合时代发展的要求、必须结合各国革命和建设的实践、必须尊重民族语言文化的特点。马克思、恩格斯逝世后,这个伟大的使命落到了马克思主义继承者的身上。列宁主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系等,是马克思主义广泛传播与不断发展的杰出成果。在新的历史条件下,实现马克思主义大众化,特别是实现中国特色社会主义理论体系的大众化,任重道远。

参考文献:
[1] 参看《列宁选集》第2卷,人民出版社,1995版,第305、306页。
[2] 中国人民大学马列主义发展史研究所:《马克思恩格斯思想史》,上海人民出版社,1982年版,第138页。
[3] [苏]弗·阿多拉茨基主编:《马克思生平年表》,生活读书新知三联书店出版社,1977年版,第53页。
[4] 中国人民大学马列主义发展史研究所:《马克思恩格斯思想史》,上海人民出版社,1982年版,第282页。
[5] 恩格斯:《致约·菲·贝克尔》(1882年2月10日),《马克思恩格斯全集》,第35卷,第268页。
[6] 《马克思恩格斯选集》第4卷,人民出版社,1995年版,第197页。
[7] 北京师大、吉林师大等:《国际共产主义运动史》(上册),吉林人民出版社,1978年版,第68、69页。
[8] [苏]弗·阿多拉茨基主编:《马克思生平年表》,生活读书新知三联书店出版社,1977年版,第511页。
[9] 中国人民大学马列主义发展史研究所:《马克思恩格斯思想史》,上海人民出版社,1982年版,第398页。
[10] 这个斗争策略是指:在无产阶级能够组织起来实现共产主义以前,必须和资产阶级一道获得充分的资产阶级民主。在德国面临的革命中,首先不是无产阶级战胜资产阶级,而是资产阶级战胜封建阶级。参加资产阶级革命,为无产阶级革命扫清基地和创造条件,是现阶段德国共产主义者所面临的主要问题。避开当前的现实斗争,共产主义必然是空想。”参看中国人民大学马列主义发展史研究所:《马克思恩格斯思想史》,上海人民出版社,1982年版,第142页。
[11] 恩格斯认为,共产主义的宗旨在于:“(1)维护同资产者利益相反的无产者的利益;(2)用消灭私有制而代之以财产公有的手段来实现这一点;(3)除了进行暴力的民主革命之外,不承认有实现这些目的的其他手段。”参看《恩格斯臻布鲁塞尔共产主义通讯委员会》(1944年10月23日),《马克思恩格斯全集》第27卷,第71页。
[12] 《马克思恩格斯选集》,第1卷,人民出版社,1995年版,第794页(注77)。
[13] 参看《马克思恩格斯选集》第3卷,人民出版社,19995年版,第689———690页。
[14] 《马克思恩格斯选集》,第4卷,人民出版社,1995年版,第718页。
[15] 北京大学、吉林大学等:《国际共产主义运动史》(上册),吉林人民出版社,1978年版,第223———224页。
[16] 《列宁选集》,第3卷,人民出版社,1995年版,第185页。
[17] 中国人民大学马列主义发展史研究所:《马克思恩格斯思想史》,上海人民出版社,1982年版,第394页。
[18] 中国人民大学马列主义发展史研究所:《马克思恩格斯思想史》,上海人民出版社,1982年版,第393页。
(作者系中共扬州市委党校教授)
责任编辑:余大庆

江泽民环境保护思想

焦正安


2009年9月,胡锦涛主席在联合国气候变化峰会开幕式上的讲话中指出:“37年来,从斯德哥尔摩到里约热内卢,从京都议定书到巴厘岛,我们为保护全球环境、应对气候变化共同努力,取得显著成就。”“气候变化没有国界。任何国家都不可能独善其身。”“中国高度重视和积极推动以人为本、全面协调可持续的科学发展,明确提出了建设生态文明的重大战略任务,强调要坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持走可持续发展道路”。〔1〕其中回顾了世界环境保护工作的三次跨越,同时包含了具有中国特色的科学发展观和生态文明建设思想。胡主席的讲话有利有节,先强调“发展中国家应该”“摆脱先污染、后治理的老路”,后指出“发达国家应该承担起责任,向发展国家提供新的额外的充足的可预期的资金支持”。“这是对人类未来的共同投资。”〔1〕同年12月,联合国气候变化大会(即《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方大会)在哥本哈根召开。“世界上从来没有一次会议能像这次引来如此关注的目光”,因为人们认识到“大自然是善良的慈母,同时也是冷酷的屠夫”,人类需要“修正行为、恢复理性,以保证自然的永续和人类的永恒”。〔2〕在被认为是“拯救人类最后机会”的歌本哈根会议可能面临无果而终的关键时刻,温家宝总理代表中国政府以卓有成效的努力推动了《哥本哈根协议》的达成。联合国纽约气候变化峰会与歌本哈根气候变化大会可以简称为“世界气候变化两会”。联合国秘书长潘基文在气候变化峰会开幕式上的致辞中说:“众多国家领导人出席这次历史上最大规模的峰会本身就表明了人类所面临的气候变化挑战的严重程度”。〔1〕他在气候变化大会的新闻发布会上又说:“超过130个国家和国际组织领导人出席气候变化大会,这在联合国历史上是史无前例的”。〔3〕“最大规模”与“史无前例”的“气候变化两会”间接提醒我们人类遭遇的最大威胁时什么。
  37年前的1972年,联合国在斯德哥尔摩召开第一次人类环境会议。“那时(1972年),中国刚恢复联合国席位,收到了这次会议的邀请。当时国内的宣传口径是:环境问题是资本主义典型的社会弊病,社会主义国家怎么能够承认也有环境污染问题呢?”〔4〕中国政府犹豫一番之后,还是派出代表团出席会议,并在会上首次归纳提出了中国环境保护的“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字方针,其中强调了环境保护是制定国民经济发展规划的一个重要部分。在政治动乱、困难重重的年代里,在周恩来总理的领导和关怀下,1973年8月,国务院召开第一次全国环境保护会议,并拟定了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》,这是我国环境保护法的雏形。两个连续的举措,前者表明我国正视世界环境保护动态,后者标志着中国环境保护立法开始孕育。嗣后,我国的环境保护工作就逐步地艰难地走向有序开展。但同时要看到,“在‘六五’至‘十五’期间的25年,我国国民经济和社会发展计划中的环境保护的指标也没有完成”。〔5〕2007年在党的十七大政治报告中提出“建设生态文明”,我国的环境保护工作进入了全方位快速推进时期。我党对于生态文明建设的探索远远早于“建设生态文明”口号的提出,可以说1973年就已经开始,而口号的提出正是不断探索的成果。江泽民关于环境保护工作的一系列论述也是对生态文明建设的探索。江泽民的环境保护思想具有联系性、纵览性和合作性的特征。他把环境与资源、人口联系起来论述,从古代环境状况一直说到后代的生存,充分展现了与世界各国合作的意愿。
一  走生态良好的文明发展之路
  上个世纪九十年代中期开始,江泽民在每年3月中央召开的“系列座谈会”上的八次讲话,系统地体现了其环境保护思想。第一阶段(1995-1996):1995年3月18日,江泽民在中央计划生育工作座谈会上的讲话中指出:“我们在经济社会发展中遇到许多问题,诸如吃饭问题、就业问题、教育问题、资源破坏、环境污染、生态失衡等等……要把计划生育工作与发展经济、消除贫困、保护生态环境、合理开发利用资源……等方面工作结合起来”。〔6〕1996年3月10日,江泽民在中央计划生育工作座谈会上的讲话中说:“不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益。实现可持续发展是人类社会发展的必然要求”。我们要把“控制人口、节约资源、保护环境放到重要位置,为子孙后代创造可持续发展的良好环境”。〔7〕两次会标均为“计划生育工作座谈会”,他在两次讲话中主要谈人口控制问题紧迫性的同时,强调了客观存在的环境问题的严重性,要求我们十分重视环境保护以确保可持续发展。
  第二阶段(1997-1998):1997年3月8日,江泽民在中央计划生育和环境保护工作座谈会上的讲话中指出:“计划生育和环境保护都很重要,都关系到我国经济和社会发展的全局,都是我们必须长期坚持的基本国策”。〔8〕“三都”之说把两项工作完全并列。接着,他又强调:“计划生育工作和环境保护工作有着紧密的联系。如果计划生育工作抓得不好,人口增长控制不住,造成资源过度开发,生态环境就难以得到有效保护,环境质量就难以提高”。“必须把经济发展与人口、资源、环境结合起来全盘考虑……合理利用资源,切实保护好环境,确保国民经济持续、快速、健康发展和社会全面进步”。〔8〕1998年3月15日,江泽民在中央计划生育和环境保护工作座谈会上的讲话中指出:“计划生育与环境保护,不仅具有近期效益,更具有远期效益;不仅具有经济效益,更具有社会效益”。“建设和保护良好的生态环境,是功在当代、惠及子孙的大事”。“要坚持不懈地搞好生态保护工程”。〔9〕由于人口众多是导致环境问题的最主要原因之一,所以原先的会标改成了计划生育与环境保护工作座谈会。“生态保护”的内涵比“环境保护”丰富。江泽民本阶段的环境保护思想既纵向地强调保持可持续发展,又横向地强调全盘考虑人口资源环境。
  第三阶段(1999-2002):1999年3月13日,江泽民在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话中指出:必须“保护自然资源,保持良好的生态环境”。〔10〕2000年3月12日,江泽民在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话中指出:“要继续坚持污染防治与生态保护并重的方针,努力控制污染物排放总量,以改善环境质量,促进生态平衡”。〔11〕2001年3月11日,江泽民在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话中指出:要“增强资源对经济社会可持续发展的保障能力”。〔12〕2002年3月10日,江泽民在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话中指出:“促进人和自然的协调与和谐,努力开创生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路……要更多地考虑国际因素”。〔13〕本阶段会标由“计划生育与环境保护工作座谈会”改成了“人口资源环境工作座谈会”,在称谓上完成了由一者(“计划生育”)向二者(“计划生育与环境保护”)进而三者(“人口资源环境”)转化,会标明义,讲话的主题进一步凸现。
  党的十七大政治报告提出“建设生态文明”,具有国际视野。进入21世纪,影响人类文明进步的最大障碍是什么?最大的危险来自哪里?学术界、政界、民众都在思考。联合国秘书长潘基文说:当前世界正处在重大灾难的边缘。灾难的罪魁祸首是:全球气候变暖。潘基文的讲话有很多依据。许多国家都认识到了,世界今后相当长的时间内,最大的危险来自气候变暖。江泽民提出“要更多地考虑国际因素”是远见卓识。横向地看,江泽民在系列座谈会上的讲话中把生态环境保护与控制人口数量提高人的素质,增强资源对经济社会可持续发展的保障能力联系起来全盘考虑的。纵向地看,江泽民在系列座谈会上的讲话内容由包括环境保护向突出生态保护转而提出走“生态良好的文明发展之路”———生态文明的理论形态呼之欲出。
 二  环境质量是国家和民族文明程度的标志
  除了上述系列讲话以外,江泽民还有多次讲话、批示、演讲、致辞以及论文反映了其环境保护思想。他阐述环境保护思想的方式灵活多样。
  (一)从文明和生产力的高度宏观地看待环境保护问题。1996年7月16日,江泽民在第四次全国环境保护会议上的讲话中指出:“必须认识到,保护环境的实质就是保护生产力。环境意识和环境质量如何,是衡量一个国家和民族的文明程度的一个重要标志”。〔14〕1999年11月15日,江泽民在中央经济工作座谈会上的讲话中指出:“当前面临的经济结构调整不是暂时性、局部性调整,而是战略性调整。这种调整,不仅要对低水平的、污染环境和浪费资源的落后生产能力坚决进行压缩,又要加快发展短缺的技术含量高和有国际竞争力的生产能力,特别是要发展高新技术产业”。〔15〕2001年2月27日,江泽民在海南考察时指出:“破坏资源环境就是破坏生产力,保护资源环境就是保护生产力,改善资源环境就是发展生产力”。〔16〕江泽民认为环境质量是国家和民族文明程度的标志,反复强调保护环境就是保护生产力,把环境保护看成是发展经济的一种有效方式。
  (二)从大区域经济发展的角度论述环境保护问题。1997年8月5日,江泽民在一份调查报告上作出批示:“西北地区,曾经是植被良好的繁荣富庶之地,后来由于历经战乱的破坏,加上自然灾害和滥砍滥伐造成的损失,导致了陕、甘等西北地区的严重沙化、荒漠化”。“历史上遗留下来这种恶劣的生态环境,要靠我们……齐心协力地大抓植树造林,绿化荒漠,建设生态农业去加以根本的改观”。〔17〕1997年11月8日,江泽民在三峡工程大江截流仪式上的讲话中指出:“库区两岸、特别是长江上游地区,一定要大力植树造林,加强综合治理,不断改善生态环境,防止水土流失……努力实现经济、社会和生态环境协调发展”。〔18〕1999年6月21日,江泽民在黄河治理开发工作座谈会上的讲话中十分准确地指出:“长期以来,黄河存在着洪水威胁、水土流失和泥沙淤积等严重问题。近年来又出现了缺水断流加剧和水污染严重等新问题”。〔19〕他强调了治理开发黄河的四条总原则。“坚持涵养水源、节约用水、防止水污染相结合”〔19〕为总原则之一。党的第一代领导核心毛泽东心系黄河,提出过许多振奋人心的口号,江泽民的讲话则理性地针对新情况新问题提出了新办法。还有,2000年6月20日在兰州西北地区党建工作和西部开发座谈会上的讲话,2000年9月15日在西部大开发考察活动情况汇报座谈会上的讲话。江泽民紧扣区域(主要是西北)特点,抓住关键,强调植树,带动开发,促进发展。我国西部大开发10年来取得了显著的阶段性成就,江泽民的部分构想已经初步实现。
  (三)在国际舞台上,纵论环境保护问题,展现负责任大国的形象。1998年11月24日,江泽民在新西伯利亚科学城的演讲中说,物质科学为“新能源和清洁高效的工艺提供了新的基础知识”。“地球科学愈来愈趋向综合化,为人类探索、保护、合理利用资源和生态环境增加了新的能力”。〔20〕江泽民在演讲中对解决世界环境问题充满信心。1999年12月2日,江泽民在国际保护臭氧层大会上的讲话中说:“人类共同生存的地球和共同拥有的天空,是不可分割的整体。保护地球,需要各国共同行动”。〔21〕本篇讲话与胡锦涛主席在联合国气候变化峰会开幕式上的讲话有内在的联系。2001年2月27日,江泽民在博鳌亚洲论坛成立大会上致辞。致辞给论坛定了位:“为各方人士提供一个共商亚洲地区经济发展、人口和环境等问题的高层次场所”。〔22〕已经成功举办多届的本论坛是开放的中国集思广益的论坛,对于推动我国环境保护事业起到了良好作用。2002年10月16日,江泽民在全球环境基金第二届成员大会上的讲话中说:“合理利用资源、保护环境,是实现可持续发展的必然要求。以浪费资源和牺牲环境为代价,发展就不可能持续。”〔23〕他辩证地论述了环境保护对于持续发展的意义。这几次面向世界的讲话关系到中国的形象,高屋建瓴地令世人信服地阐述中国的环境政策,对国内环境保护作出庄严承诺,对世界性环境问题作出科学的回顾和前瞻性的描述,展现出积极合作的姿态。
  (四)2008年3月,江泽民在《上海交通大学学报》发表了题为《对中国能源问题的思考》的论文。论文指出:“能源消耗对生态环境的影响日益突出”。要“以较小的能源、资源和环境代价,实现现代化建设的战略目标”,“确保能源的稳定供应,适应和减缓气候变化”。对“新一代煤炭清洁高效利用技术、先进核能技术、太阳能利用等新型能源,需要……早部署、早安排、早实施”。“能源价格应当充分反映资源稀缺程度,反映市场供需状况,反映生态保护和环境治理成本,这样才能向各类市场主体传递正确信号,从根本上促进能源节约和合理利用”。〔24〕他是在宏观地思考中国问题的同时思考能源问题以及环境问题。本篇论文的关键词是能源,但也包含环境保护问题,甚至可以说是对中国能源与环境问题的思考。2008年4月9日,江泽民在会见出席《对中国能源问题的思考》的座谈会的专家时,再次强调中国“能源消耗以煤为主,生态环境压力较大”这一国情。〔25〕以煤炭为主体的能源结构所造成的环境问题已经成为制约中国经济和社会发展的一个重要因素。目前,我国已经由对问题的思考转向着手解决问题。
三  生态文明理论丰富了文明理论体系
  上个世纪八十年代初,正当我国处于拨乱反正、百废待兴的时候,邓小平提出了物质文明和精神文明“两个文明一起抓”的方针。进入二十一世纪,以江泽民为核心的我党第三代领导集体在“两个文明”的基础上,在十六大政治报告中重提马克思主义关于“政治文明”的概念。因此,社会主义建设必须坚持“三个文明”共同发展。以胡锦涛为总书记的党中央审时度势,2007年在十七大政治报告中又提出“建设生态文明”。生态文明是社会主义文明体系的重要内容。这说明,我们党在建设中国特色社会主义过程中,对文明的认识是步步深入、日臻全面的,发展到在党的文献中出现“四个文明”。未来,我国将长期坚持“四个文明”一起抓。
  生态文明同时是人类文明的一种形态。人类文明分为:原始文明、农业文明、工业文明和生态文明。与“生态文明”相关的概念不胜枚举,包括:以“生态”为前缀(词头)的概念:生态平衡、生态工程、生态环境、生态科学、生态农业、生态旅游、生态系统等;以“绿”和“绿色”为前缀的概念:绿色GDP、绿色经济、绿色发展、绿色核算、绿色统计、绿色消费等;还有循环经济、低碳经济等。“生态文明”几乎囊括了这里列举的若干相关概念的内涵,同时又是高度浓缩的朗朗上口的,因此它是一个纲领性的可以跨越国界和年代的概念。提出“建设生态文明”是我党的理论创新
  “全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设!”。这是中共中央办公厅、国务院办公厅2009年9月11日印发的《庆祝中华人民共和国成立60周年口号》第13条。本口号简洁明了地指出了我国未来较长时期的几项任务,有人称之为“六大建设”。在接着召开的中共十七届四中全会决议中提出了“五大建设”( 经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设)。四中全会作出了《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,“党的建设”是会议的主题。因此,“六大建设”与“五大建设”是一致的。“以及”作为连词一般是连接并列的词或词组(前面的往往是主要的),但在“五大建设”和“六大建设”中的“生态文明建设”并不是没有其它“建设”重要。
  生态文明是指人类在改造客观世界的同时,积极改善和优化人与自然的关系,建设科学的生态运行机制和良好的生态状况支撑的物质、精神、制度方面成果的总和。其核心是人与自然和谐的价值观在经济社会发展中的落实及其成果的反映,它摒弃人类破坏自然、征服自然、主宰自然的理念和行动,倡导在经济社会发展中尊重自然、保护自然、合理利用自然,并主动开展生态建设,实现生态良好、人与自然和谐。
  江泽民的环境保护思想充实了生态文明理论,生态文明理论丰富了我党构建的社会主义文明体系。

     参考文献:
〔1〕胡锦涛,《携手应对气候变化挑战》,《光明日报》,2009-9-23
〔2〕肖国忠,《让哥本哈根托起人类的明天》,《光明日报》,2009-12-14
〔1〕《联合国气候变化峰会在纽约举行》,《光明日报》,2009-9-23
〔3〕《“我24小时没有睡”》,《扬州日报》,2009-12-20
〔4〕梁从诫,《你在城市听到鸟鸣吗》,《报刊文摘》,2008-1-30
〔5〕金瑞林,当代世界出版社,《环境法概论》,第26页。
〔6〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第188页。
〔7〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第231-232页。
〔8〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第275页。
〔9〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第322-323页。
〔10〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第379页。
〔11〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第460页。
〔12〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央, 文献出版社2010版,第519页。
〔13〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第592页。
〔14〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第246页。
〔15〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第429页。
〔16〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第517页。
〔17〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第285-286页。
〔18〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第300页。
〔19〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第398-399页。
〔120〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第357页。
〔21〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第436页。
〔22〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第516页。
〔23〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第613页。
〔24〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第635-636页。
〔25〕江泽民,中共中央文献研究室编:《江泽民思想年编》(1989-2008),中央文献出版社2010版,第639页。
(作者系中共扬州市委党校副教授)
责任编辑:余大庆

城市职业流浪乞讨人员管理的困境及出路

郭 祎

 

  温家宝总理在今年的《政府工作报告》中指出,“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严,让社会更加公正、更加和谐。”并提出要“加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系,加快构建更加完善的社会保障安全网,使人民生活有基本保障、无后顾之忧。”毋庸置疑,构筑完善的社会保障体系和建设和谐公正的社会环境是解决城市职业流浪乞讨人员问题的根本之策,但前进的道路是曲折的,我们需要不断的探索和努力。
  一、城市职业流浪乞讨人员现状及原因简析
  民政部《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第2条规定:“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿,无亲友投靠,又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养,正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为,但不具备前款规定情形的,不属于救助对象。可见,现有部门规章中界定了城市职业流浪乞讨人员的概念,即非因自身无力解决食宿、无亲友投靠、又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养,正在城市流浪乞讨度日的人员。依据规定,城市职业流浪乞讨人员依法不享有政府救助的权利。
  (一)时间空间上:20世纪90年代以来城市职业流浪乞讨人员大量存在
  城市职业流浪乞讨人员是伴随我国经济的飞速发展和社会结构的加快调整,在社会竞争日益严峻的形势下出现的。从时间上看,大体自20世纪90年代以来。可以说,我国城市职业流浪乞讨人员是经济和社会发展的必然产物,具体原因是:一是我国人口众多,尤其是大学招生扩招以后,广大农村及偏远地区没有学历及一技之长者就业压力不断加剧;二是社会转型期的经济社会发展出现区域性和城乡之间的严重失衡,导致落后地区的生活压力逐渐增大;三是家庭生活成本的不断提高和收入甚微之间的矛盾冲突不断升级;四是我国社会保障体系尚处于初级阶段;五是受流浪乞讨的“成本低、收益快、风险小”的特点吸引,这也和农村求职者在城市的成本较高、风险较大及欠薪事件多发等因素有关。根据媒体报道和实践观察得知,现阶段,我国城市职业流浪乞讨人员普遍和大量存在于各大中小城市,尤以大城市为最,职业流浪乞讨人员混迹于非职业的城市流浪乞讨人员的大军中,两者之间很难判别。
  (二)年龄文化上:分布各个年龄段,受教育程度普遍较低
  城市职业流浪乞讨人员分布各个年龄段,其中以妇女儿童和老人为主。在这个群体中,少年和青壮年数量较少,原因是作为人本有的尊严、具有就业能力及长远发展需求等。一般来说,妇女儿童和老人就业能力较低,尤其是身患疾病或残疾者,就业难度加大。从年龄上分析此类人走上职业化乞讨的原因主要跟个人正常就业能力相关,而正常就业能力和受文化教育程度密切相关。根据南京市公安局城市管理警察支队2009年对本市流浪乞讨人员的统计显示:文盲占78%,小学文化占16%,初中以上文化占6%。【1】不难看出,城市职业流浪乞讨人员的受教育程度较低,从而导致其就业能力较低和尊严意识淡漠,伴随生活压力加剧,逐步走上职业化乞讨道路。
  (三)形式态度上:个人和团体、合法和违法并存,均拒绝政府救助
  城市流浪乞讨人员的职业化形式上主要体现为个人和团体、合法和违法并存。流浪乞讨的个体伴随“乞讨行业”的竞争加剧,为了博得“执业”中的一席之地,个体逐步向团体合作化发展。团体形式依据主体自由度可分为自发组织型和被人控制型,显然,后者违法,甚至有些涉嫌犯罪,两者共同的特点是基本拒绝政府救助。比如据报道,在天津市各大繁华地段、路口,一度销声匿迹的乞讨人员又多了起来,并频频对司机和行人“伸手”。这些流浪乞讨人员每日的“收入”能达到近百元,而对于正常渠道的救助,他们全部予以拒绝。【2】天津出现的“蓝围巾”职业乞讨团曾轰动一时。“我知道现在有救助站,在那里会有一个临时的安身之地,但是救助站不能解决我根本的问题。不瞒你说,现在乞讨也不算是一件丑事,一天200多元的收入对我来说不失为一个致富的捷径!我们老家有很多人都打算趁农闲的时候来南京大赚一把。”【3】各种形式的职业化流浪乞讨的主要目的不是引起政府注意而获得社会救助,而是获取直接的经济收入。
  城市职业流浪乞讨人员往往采取拦路、拦车、抱住行人腿、不停下跪作揖等形式迫使市民施舍,给正常的城市发展和市民出行带来不良影响;另外,由于居无定所,随意躺卧、随地大小便、随时走动等行为特点,极易被犯罪分子或不良势力利用,这将给城市公共卫生、环境综合治理及公共安全等带来潜在威胁。针对城市职业流浪乞讨人员现状及影响,全国各地都已经或正在积极探索管理的有效机制,但成效甚微。比如在苏州、大连、深圳、南京等城市出台地方性法规,在城市部分区域划定“禁乞区”;重庆市成立救助劝导队;广州市建立的职业乞讨人员档案分类管理;郑州市禁止将房屋出租给乞讨人员;沈阳成立的“小喇叭”宣传队;等等。可以说,各地都在结合自身城市发展实际积极探索有效的治理方式或办法(在此不论做法的合法合理性),各地探索在短期内也起到了一定的效果,但是“反弹”现象较为严重,乞讨人员和执法管理或宣传劝导人员经常玩“捉迷藏”,寻求一条中国特色的城市职业流浪乞讨人员的治理之路仍是各城市主管部门的重要任务。
  二、城市职业流浪乞讨人员管理的困境分析
  当前,我国社会处于复杂的转型期,在经济、政治、社会及法律等方面有待进一步探索完善。在此背景下,城市化进程不断加快,为了进一步加快城市建设,需要对城市职业流浪乞讨人员加强管理。但在管理者遭遇了管理对象权利和管理依据以及城市发展之间的冲突,如何走出管理困境,是摆在城市管理主管部门面前的新课题。
(一)城市职业流浪乞讨人员的法定权利自由
  人权是指由共同人性所决定的,所有人民拥有的享受自由、尊严之生活的权利。【4】法定权利自由是对人之自然权利自由的国家确认和保护,有利于促进保障和实现。城市职业流浪乞讨人员的法定权利自由主要包括:1、包括人身自由、人格尊严等在内的人权保障。《宪法》第33条国家尊重和保障人权。第37条中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。第38条中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。2、获得国家和社会物质帮助的权利。《宪法》第45条中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。3、正当民事活动的法律保护权利。《民法通则》第5条公民、法人的合法的民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。4、生命健康权。第98条公民享有生命健康权。5、其他特殊群体的法定权利。主要是依据《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《残疾人权益保障法》、《妇女权益保障法》等专项法律赋予的特定人群的权利。除此以外,从法治角度看,有别于公权力的“法无授权即禁止”,私权利的“法无禁止即自由”即是乞讨者选择现有生活方式的法理依据。
  (二)针对城市职业流浪乞讨人员管理的法定依据
  管理的意义基于维护良好的公共秩序,关注和保障秩序是法律的价值所在。法律秩序关注的是,人类不必像哨兵那样两眼不停地四处巡视,而是要能使他们经常无忧无虑地仰望星空和放眼繁茂的草木,举目所及乃实在的必然和美好,不间断的自我保存的呼救声至少有一段时间沉寂,以使良心的轻语终归能为人们所闻。这样,便奠定了人性文化、科学、艺术和道德构成的首要前提条件。【5】权利和义务的一致性原理决定了权利主体对法律秩序的遵守和服从,具体要求就是履行和权利相对应的法定义务。
  针对城市职业流浪乞讨人员管理的法定依据主要是宪法法律的规定。综合起来,大概包括以下内容:1、权利行使底线。《宪法》第51条中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。《民法通则》第6条民事活动必须遵守法律,法律没有规定的,应当遵守国家政策。2、公民遵守公共秩序和公共利益的义务。《宪法》第53条中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律,保守国家秘密,爱护公共财产,遵守劳动纪律,遵守公共秩序,尊重社会公德。《民法通则》第7条 民事活动应当尊重社会公德,不得损害社会公共利益,破坏国家经济计划,扰乱社会经济秩序。《治安管理处罚法》第23条有下列行为之一的,处警告或者二百元以下罚款;情节较重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款:(1)扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序,致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行,尚未造成严重损失的;(2)扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的;(3)扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的;(4)非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具,影响交通工具正常行驶的;(5)破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的,对首要分子处十日以上十五日以下拘留,可以并处一千元以下罚款。3、公民有劳动的义务。《宪法》第42条中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇。劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛,奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。4、打击乞讨有关的违法犯罪活动。《宪法》第28条 国家维护社会秩序,镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动,制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动,惩办和改造犯罪分子。《治安管理处罚法》第41条胁迫、诱骗或者利用他人乞讨的,处十日以上十五日以下拘留,可以并处一千元以下罚款。反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨的,处五日以下拘留或者警告。
  值得说明的是,城市管理的依据和管理对象的义务(或禁止性、限制性规定)并不完全吻合和对应,这中间需要理性辨别。对管理者而言,权力的优势和负面特性极易造成对被管理者的侵害,所以,管理者的执法行为需要法律的授权,即依法管理。
  (三)城市职业流浪乞讨人员管理的困境分析
  结合以上可知,针对城市职业流浪乞讨人员管理中出现了问题和冲突,即管理对象的权利和管理依据、城市发展之间存有冲突。在面对法律权利冲突时,依据法理,我们必须对权利位阶进行科学理性的甄别和判断。
  首先,管理对象的权利和管理依据之间的冲突。城市职业流浪乞讨人员的权利属于私权利,而管理依据主要是根据宪法和法律赋予的为了维护社会公共利益或公共秩序。在法治社会,我们不能简单笼统地说个人权利应当让位于公共利益和公共秩序。罗尔斯认为:“一个社会的基本制度和由它安排所形成的结构应该符合正义原则。”回顾历史,假借社会公益和公共秩序而侵害民众权利的事件并不新鲜,良好的社会秩序当是权力权利良性互动的结果,社会公共利益的目的是为了绝大多数人的利益保护。时至今日,我们万不能因为少数流浪乞讨人员的职业化倾向或行为而忽视社会公益的真正内涵。
  其次,管理对象的权利和城市发展存有冲突。众所周知,城市发展关乎民众的方方面面,其根本的目的是满足市民日益增长的物质和文化需求,而保障体现之一是维护城市良好的公共秩序,针对职业流浪乞讨人员而言,其权利的行使无疑给城市发展带来诸多不利影响,比如带来社会治安隐患、影响市容市貌或破坏城市环境等。毋庸置疑,依据《宪法》第33条 任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。我们可以这样理解,流浪乞讨人员在行使权利同时,一定程度上忽视了应当履行的宪法法律规定的义务,那就是“爱护公共财产,遵守劳动纪律,遵守公共秩序,尊重社会公德。”这不仅给城市管理者带来困惑,更给城市发展和民众权利良性互动带来法理隐忧。
  第三,流浪乞讨人员的职业化取向甄别和治理困境。在衡量以上两种冲突之后,值得注意的是,我们必须分清和甄别流浪乞讨人员是否属于职业性,对非职业性流浪乞讨人员,我们就不能一概而论,因为管理的依据和城市发展所涉及的“公共利益和公共秩序”,在法律位阶上当让位于公民的“生存权”。由此看来,对当下某些城市向市民发出的《致全体市民的公开信》,呼吁广大市民不要直接向街头流浪乞讨人员施舍金钱,避免爱心被不法分子利用,应当让爱心真正温暖那些需要救助的困难群体。这种做法的目的是防止职业流浪乞讨人员“阴谋得逞”,但是对流浪乞讨人员“一刀切”的做法欠妥,不仅侵犯了非职业化流浪乞讨人员的合法权利,也损害了市民行善的权利和自由。
  三、城市职业流浪乞讨人员管理的出路探讨
  伴随法治国家进程的不断加快,对城市职业流浪乞讨人员的管理,应当在宪法和法律范围内,针对当前存在的城市流浪乞讨人员中的职业化严重等突出问题,结合我国基本国情,从解决非职业化流浪乞讨者着手,逐步减少乞讨者群体数量,为走出职业流浪乞讨人员的管理困境营造条件,探索一条行之有效的中国特色解决之道。
  (一)完善相关法律法规,规范社会救助制度
  可以说,针对这一困扰城市发展和社会稳定的问题,我国自上而下已出台了相关规定,以体现以人为本的执政思路和构建社会主义和谐社会。但是宥于国情,相关的规定存在操作性较差及没有针对职业乞讨人员如何处理的法律漏洞问题,根本之策是进一步完善相关法律法规,以真正使中央精神和国家意志惠及全体人民,尤其是使需要社会救助的弱势群体合法权利得以保障和实现。这对于减少非职业化流浪乞讨人员数量、营造劳动致富的社会氛围和构建公平正义的社会环境等意义重大。比如《救助管理办法实施细则》第19条规定对受助人员的违法行为,救助站工作人员应当及时制止;受助人员违规违纪情节严重的,或者发现受助人员有犯罪嫌疑的,应当及时报请公安机关依法处理。但在实践操作中,如何界定违法行为?应当如何制止?情节严重的标准是什么?等等,都亟待进一步规范和明确。
  (二)建立健全甄别机制,依法打击违法行为
  依据相关法律法规,当前违法乞讨行为主要体现在:反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨和胁迫、诱骗或者利用他人乞讨。对此类流浪乞讨人员,在充分调查取证基础上,坚决予以依法惩处,尤其是对组织、胁迫和利用他人乞讨者依法从重处罚,以及时解救被困人员。全国政协委员濮存昕在今年的两会上说:“公安部去年部署了全国打拐专项行动,经过去年一年的努力,据说有约4000名儿童被解救,成绩不错。但是我认为,救助被拐儿童应该成为社会关注的问题。如果看到路边有行乞的孩子,大家一定不要忙着慷慨解囊,而是必须报警,让公安部门来调查孩子的身世、背景。让孩子尽早的回家。”【6】当务之急是探索制定流浪乞讨人员分类管理救助的办法,为各地管理和救助提供法律依据。这样一方面维护了施舍者不受欺骗的施舍自由,另一方面也间接保障了非职业乞讨的乞讨自由。
  (三)加大宣传力度,倡导勤劳致富的社会氛围
  “要别人怎样待你,你就应该怎样待人”,我们应当谨记这个基督教的黄金法则。倡导勤劳致富的社会氛围,本意在于鼓励人与人之间进行正常的交往和评价,这符合人类社会发展的规律和目标。充分利用各种媒体资源,广泛宣传“职业乞讨可耻、勤奋劳动光荣”的风尚,同时民政部门加大劝诫和思想教育说服工作,让有劳动能力的职业乞讨者回乡劳动或寻找工作。湖北仙桃的做法值得借鉴:将各类乞讨骗局的典型材料制成大型宣传专栏,在城区乞讨人员最集中的地方宣传;在街头巡视时利用各种典型的骗讨骗局,或当众揭露或有意识地让围观市民自行揭露;利用某些典型职业乞讨者邀请电视台工作人员一道,全程跟踪,拍摄这一些职业乞讨者的生活全景,制作成专题片,利用电视媒体向市民播放,让更广大的市民知晓职业乞讨者的本质。【7】宣传不是目的,宣传是为了让正常人回归理性的生活常态,为了让好心人的慈心善举真正发挥作用并逐步发展壮大。
  (四)发挥社会力量,促进安居乐业
  解决就业是解决职业流浪乞讨人员治理困境的根本性举措,以非政府组织为主体的社会力量在促进职业流浪乞讨人员就业上具有诸多优势,一方面是具有较丰富的培训教育的社会资源;另一方面是具有较为完备的监督机制和灵活的运转机制。同时,政府应当做好配套服务,因为依据《宪法》第46条 中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。社会力量的承担意味着在促进职业流浪乞讨人员受教育权利保护上对国家责任的一种分担,政府一方面制定相应的促进和保护政策措施;另一方面采取积极措施鼓励、引导和奖励此类行为,以形成有力的社会救助之社会支持系统工程。
  (五)完善社会保障制度,保障社会公平正义
  导致流浪乞讨人员职业化的重要原因之一社会保障制度的不完善,这直接导致社会公平正义的实现程度不高。社会公正是普适的社会价值。罗尔斯在《正义论》中告诉人们,社会公正体现为两条“正义原则”:其一,所有公民的基本权利必须得到平等的保护;其二,社会中的“最不利者”的利益应当得到最大程度的增进———所谓“最不利者”就是身处社会阶层低端的社会群体,也就是我们常说的“弱势群体”。【8】温家宝总理在今年两会的记者招待会上也曾强调,“公平正义比太阳还要有光辉”。现阶段,如何进一步健全社会保障制度,让人们生活在比太阳更大光辉的公平正义生活环境中,人人享有均等的机会、权利、条件和资源等,相信流浪乞讨人员的职业化数量或倾向将大幅降低。
(六)借鉴国外先进做法,探索中国特色之路
  面对流浪乞讨人员职业化这一国际问题,世界各国因为历史、政体及法律等国情不同,采取的政策或措施不尽相同。比如根据印度法律,乞讨是被禁止的。印度政府负责相关政策的制定,并管理少数民族残疾人、街头乞讨者和动物的福利。政府还成立了一些救助机构,均由政府出资。此外宗教组织是重要的社会救助力量。美国的救助原则是,鼓励被救助者自食其力。法国的巴黎40名警察救助万名流浪者法国巴黎“无家可归者救助队”是一个专门为那些居无定所的流浪者提供帮助的警察机构,目前共有常备警员40名,任务繁重时会临时抽调警力进行增援。他们主要承担两项任务:一是负责沿街巡逻,随时对无家可归者进行救助;二是对无家可归者进行鉴别审查,并将其送到相应的救助中心。【9】虽然国外对职业流浪乞讨人员没有专门的规定和处理,但借鉴以上做法,结合国情,我国应当采取治理和服务相结合的双管齐下管理之路。治理方面。建立甄别机制,要依法打击流浪乞讨人员的违法犯罪行为,鄙视好逸恶劳的职业乞讨行为,积极救助老弱病残的正常乞讨行为。服务方面。政府应当逐步加大社会保障和社会救助体系完善的财政投入和人力资源投入。采取更加积极有效的措施提高农村农民收入,妥善解决城镇化进程中的失地农民或郊区民众的安置问题。积极培育和鼓励社会组织的成长发展,充分发挥社会组织力量,培育专业化人才队伍,为职业流浪乞讨人员提供教育、培训及就业岗位,为“政府—社会—民众”的良性循环互动尽到政府最大的责任义务。
  结束语
  社会转型期的特殊国情告诉我们,思维方式要不断与时俱进,以适应传统社会向现代社会的转变。流浪乞讨者享有的自由权不应当被随意剥夺,哪怕是为了公共利益,因为这是作为人最基本的生存权。社会救助作为兜底的社会保障制度,应当伴随经济社会的不断发展而逐步健全完善,绝不能因为一些人的拒绝而放慢步伐,因为这是法治国家的应有之义。流浪乞讨者的尊严在于尊重其主观意愿,社会救助的理想在于社会没有需要救助的对象。政策设计和现实之间的差距造成了今天社会救助的困境:“救助—政府义务—被拒绝,不救助—政府不作为—权利损害”。可见,合理的政府处于救与不救的中间阶段,即以被救助者为主导,社会救助的大门随时向社会敞开,需要即救,不需要就时刻准备。伴随我国改革开放的纵深推进,政府对“发展”和“人”的理解认识逐步清晰和深刻,“让人民生活得更加幸福更有尊严”已渐渐成为执政者的思维方向和行动目标。新形势下,我们不仅要关心流浪乞讨人员的基本生活,还要关注其尊严;我们不仅要使所定政策合乎法理,更要尽政府和社会所能,为尊严的活着和活着的尊严提供每个人应有的宽容。

参考文献:
【1】南京市公安局城市管理警察支队:浅谈如何做好城市生活无着的流浪乞讨救助管理工作,南京市法学会网站,2009-11-10。
【2】单学熙:《天津现“组团”职业乞丐,五种情况市民可拒施舍》,人民网-天津视窗,2009-12-10。
【3】南京街头流浪乞讨人员陡然增多———救助站遭“丐帮”冷落:《江南时报》,2003-10-11。
【4】联合国开发计划署:《2000年人类发展报告》,中国财政经济出版社2001年版,第15页。
【5】〔德〕拉德布鲁赫:《法学导论》,米健、朱林译,中国大百科全书出版社2003年版,第11页。
【6】濮存昕:当你看到行乞儿童不该施舍而应报警,中广网,2010-03-08。
【7】仙桃市救助管理站:仙桃市城市职业乞讨管理的行与思,湖北民政厅官方网,2009-12-1。
【8】毛飞:好政策不应该损害“最不利者”,中国改革论坛,2004-6-18。
【9】江西省民政厅优抚处:国外如何救助乞讨者,江西省优抚双拥网,2006-7-17。
(作者系中共成都市委党校教师)
责任编辑:陈海生

增强社会保障能力   努力构建和谐社会
———关于进一步推进宝应县民营企业养老保险扩面工作的调查与思考

孙  翔

 

实行养老保险全覆盖、加快建立和完善社会保障体系,事关全社会的稳定和谐与发展大局。党的十七大报告指出,在2020年实现全面建设小康社会的目标时,要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。如何进一步扩大社会养老保险覆盖范围,不仅是扩大费源、缓解基金收支矛盾、增强养老保险基金的支付能力,提高保障功能的一项重要措施,也是维护广大劳动者社会保障权益的迫切需要,更是完善社会保障体系,全面建设小康新宝应的具体体现。为此,近期通过走访县劳动社会保障局、深入相关企业调查、与部分民营企业主和职工了解等方式,对宝应县社会养老保险扩面工作进行了专题调研。
  一、宝应县企业养老保险扩面工作的基本情况
  近年来,我县企业职工基本养老保险事业得到了长足发展,养老保险扩面工作,在政府推进、部门联动和县劳动保障部门合抓的基础上,通过强化宣传引导,突出重点对象,放宽政策条件,降低参保门槛等有效措施,取得了初步成效,让更多的人享受到了社会发展成果和参加养老保险带来的“实惠”,同时为推进国企改革、保障职工权益、维护社会稳定做出了积极贡献。特别是08年以来,县劳动保障部门从关注民生、关心群众切身利益出发,积极推进城乡一体化养老保险模式,研究制定出大龄补缴办法,加之省政府36号令和省劳动和社会保障厅相关配套文件的出台,极大地调动了各类企业和城乡居民的参保积极性。至目前,全县参加基本养老保险人数近7万人,参保企业有1400多户,其中:企业职工参保3.4万人,个体灵活就业人员参保3.6万人,与2007年同期相比,净增1万多人,月增人数达1200多人,增幅达30%以上。(2003—2008年养老保险扩面情况见下表)

 

 

 

  参保人数的不断增加,为基金征缴和提高基金备付能力都奠定了厚实的基础,确保了全县1.8万多名离退休人员的养老金按时足额发放到位,养老金社会化发放率保持在100%。但从参保单位数和参保人员数中分析,企业参保人数和自由职业者几乎各占一半,扩面人数增加主要来源于自由职业者、全县规模大的企业和招商引资企业,各类民营企业参保率不高,参保人数还很低,据不完全统计,全县民营企业开户参保率达70%,但缴费人数占应缴费人数的比例很低,不到30%。同时在调查中也发现,对扩面工作重视的镇,民营企业参保情况较好,反之,则较差。当前,全县除安宜镇、泾河镇和西安丰三个镇的养老保险扩面工作进展比较顺利,其他各镇还没有什么大的起色。
  二、影响和制约企业养老保险扩面工作的主要问题及原因
  从调查的情况来看,我县在民营企业中进行企业养老保险扩面主要存在以下几个方面的困难和制约因素:
  1、企业资金实力不强,缺乏参保基础。我县的民营企业大多数都起步较晚,资金积累仍处于初始阶段,许多小企业仍是“家庭作坊”模式,经济收益不高,仅限于发放职工工资,难以负担所属职工的各项保险费用。特别是08年以来受金融危机影响及受国际市场和人民币汇率、出口退税等诸多因素影响,出口创汇、纺织、服装和劳动密集型等企业受到了很大冲击,生产经营形势和经济效益滑波,一些企业已开始陆续裁员,原来已由企业缴纳社会保险费的企业职工,有可能出现中断参保现象。
  2、业主思想认识不足,缺乏参保动机。部分民营企业主对养老保险的政策理解模糊,认识不到参保工作对企业做大做强、长足发展将发挥巨大的作用,把为职工参保缴费这一法律规定的应尽义务视为加大成本,认为益处不大,甚至是“吃亏”,短期内没有回报,因此不愿为职工办理养老保险。有的认为能把职工工资按时发出就不错了,缴不缴社会保险费也没有关系。尽管《劳动合同法》的出台对提高企业主的参保意识起了很大的促动作用,但受利益驱动的影响,仍然采取能推则推、能拖则拖的办法,有的私营企业主把参保作为一种经营管理和留住人才的手段,只为中层以上的技术骨干和管理人员办理参保手续,而对普通职工则重视不够。
  3、职工维权意识薄弱,缺乏参保意愿。民营企业职工自我保护意识较差,多数人不知道怎么用法律来维护自已的合法权益,对上班不开工资就会问个明白,但对企业是否为自己参加社会保险却很少过问。加之劳动者在就业方面处于弱势地位,虽然参保的意识有了增强,但有的为了保住“饭碗”,害怕失去现有的工作,对企业不为自己缴纳社会保险的行为听之任之,不敢为自身维权。有的年轻职工认为养老是很遥远的事情,现在考虑为时尚早,对企业扣缴个人部分的养老保险费持抵触心理,认为与其缴费不如发给自己更合算。甚至还有的职工把社会保险与商业保险混为一谈。再者,私营企业职工构成情况复杂,一部分为下岗职工原单位仍在为其申报缴纳养老保险费,一部分是退休后被企业聘用,还有一部分职工是城镇待业居民和进城打工的农民,收入水平较低,在生活压力较大的情况下,感觉无力承担每月应缴纳的养老保险(个人缴费部分)。
  4、养老保险政策变化,影响参保积极性。目前,我县城乡50岁以下的女同志只要家庭有一定的收入,绝大多数都在考虑养老问题。省政府36号令和省社会保障厅相关配套文件下发后,对女同志的参加养老保险有了新规定,部分灵活就业群体中的女同志因延长退休时间而放弃参保,一部分改制后因家庭困难的女职工也因参保困难、退休年龄推迟而放弃续保,前段时间省里下发的文件对大龄补缴政策也作了明确规定,但只限于个体工商户及所属雇工补缴养老保险,自由职业者不在范围之内,这也在一定程度上影响了养老保险扩面工作的开展。
  5、制度管理约束乏力,扩面推力不足。养老保险征缴体制仍存在一定的缺陷。养老保险费实行地税部门征缴后,由于环节增多,手续繁琐,挫伤了参保缴费的积极性。尽管政府每年把扩面征缴任务下达给劳动保障部门,却没有下达任务给地税部门,导致两个部门对养老保险扩面工作都不便于操作。同时缺乏强硬的扩面征缴手段。对个体、私营企业参加养老保险目前尚无强有力的措施加以限制。社保部门由于没有直接处罚权和强制措施,对不参保或欠费企业只能采取协商措施。此外,有的镇、部门对养老保险扩面工作认识不足,虽然与县政府签订了扩面目标责任状,但由于未能紧密与经济目标考核及“三个文明建设”评选挂钩,导致对扩面工作重视不够,往往采取一种应付的态度,影响了民营企业扩面的发展进度。
  三、进一步扩大企业养老保险覆盖面的对策及措施
  扩大企业养老保险覆盖面,加强养老保险基金征缴,是确保离退休人员基本养老按时足额发放、维护社会稳定的重要基础,关系到改革发展稳定的大局。为此,要在县委、县政府的正确领导下,突出重点,把握难点,着重抓好以下几个方面工作:
  1、加大宣传力度,营造良好氛围。一是要通过广播、报纸、电视等新闻媒体以及定期或不定期开展社会保险咨询活动以及采取灵活多样、丰富多彩的宣传方式,增强社会保险政策的透明度,扩大养老保险在广大职工群众中的知晓面。二是要深入到民营企业中去,加大对企业主及职工的宣传,指导劳动合同的签订,督促为职工参保缴费,帮助解决企业经营中遇到的社保难题。三是要加大对社保诚信企业的宣传力度和表彰力度。树立积极参保缴费的民营企业典型,对拒不参保、侵害职工合法权益的企业,坚决曝光,从而进一步增强广大职工群众的自我维权意识,提高企业负责人依法参保的法律意识。四是要在全县上下牢固树立扩大社会养老保险覆盖面,完善社会保障体系本身就是优化经济发展环境的重要内容的思想观念,坚决纠正把要求民营企业参加社会保险看成是与优化经济环境、扩大招商引资相矛盾、相冲突、相对立的错误看法。
  2、制定配套政策,分步推进扩面。要从我县实际出发,制定出台一系列配套政策,切实推进扩面工作。一是确定参保扩面范围。凡按规定应参保而目前尚未参保的城镇各类企业及其职工、民办非企业及其员工,都应参加企业职工基本养老保险,做到应保尽保二是明确扩面重点企业。要会同地税、财政、工商等部门,结合劳动保障年检、工商税务年审、社保稽核等项工作,对全县用工单位及职工参保缴费情况进行拉网式排查摸底。排出重点企业,摸清应缴社会保险的职工人数,制定工作计划,并分期分批的组织实施,有针对性地推进社会保险关系扩面工作。三是制定灵活的参保政策。要针对民营企业用工自身特点,制定较为灵活的参保措施。在扩面征缴进度上,对条件成熟的企业一次性全部纳入社会保险统筹,对困难较大、劳资矛盾突出的,要求企业分期分批纳入;对职工个人缴费有困难的,可采取企业缴费和个人缴费分开的办法,企业部分可先缴,职工个人部分后缴;对农民工在中断工作时,可经本人申请将其缴纳的保险费一次性支付给本人,同时中止社会保险关系。
  3、完善激励机制,激活内在动力。一是完善考核责任机制。上级劳动保障部门要制定相应的考核办法进行考核,各级政府也要将养老保险扩面工作列入政府工作目标考核重要内容,拿出一些必须的资金,制定对各级劳动保障部门完成情况的激励机制。搞得好的给予奖励,搞得差的给予批评或处罚。二是完善目标管理机制。县劳动保障部门作为扩面工作的职能单位和主体,要全面承担起工作任务,全员参与,全力以赴。要结合目前各镇的现状,制订科学合理的扩面计划和实施步骤,划分成区域,按照“包区域、包任务、包进度”的工作要求,落实扩面责任。同时对各镇的扩面工作,应对指标进行具体分解,让压力层层传递,责任层层落实。三是完善扩面激励机制。对应该参保的集体、私营企业和个体工商户也要制定考核和奖惩条件,对应参保而不参保的,不应评先进还应采取批评、通报、曝光等措施。要拿出养老保险费超收部分的相应资金作为扩面的专项经费,用于日常扩面和奖励,从而充分充分调动参与扩面面工作人员的积极性。
  4、加大执法力度,形成刚性制约。一要加强劳动保障监察。利用《劳动合同法》施行的契机,通过开展企业劳动保障年检、日常巡查和专项检查等形式,依法强化劳动保障执法监察。从规范用工着手,督促民营企业必须依法与职工签订劳动合同,为职工缴费社会保险费。发现问题,及时责令纠正。特别是在各类企业职工签订劳动合同、办理合同鉴证、用工备案和参加社会保险等方面,加大对违法违规行为的查处力度,保障社会保险扩面工作的顺利推进。二是采取行政手段督促企业缴费。要将养老保险工作纳入各级政府目标管理责任制,将基金收缴任务量化到各企业主管部门,政府将养老保险的征缴工作列入部门的目标管理。要求用工单位与社会保险主管部门签订目标责任书,对符合参保条件而拒不参保的企业,欠缴和拒缴社会保险金的单位,一要处罚,二要通报,三不得参与守法诚信企业评比。三是强化对非公有制经济组织的刚性制约。充分利用和发挥现有政策法规的约束力和效能,从税务、工商、劳动保障等多方面入手,实行综合治理,建立激励机制,强化对不履行社保义务的企业和个体工商户的制约,使养老保险扩面在政策法规的刚性制约下向非公有制经济组织迅速推开。为促进民营企业养老保险扩面工作,社保机构应建立相对独立的稽查监督队伍,对应参保而不参保的单位,进行专项社会保险稽查,严格按照《条例》的处罚罚则和程序进行处理,对拒不参保的,下达罚款通知单或申请人民法院强制执行。
  5、部门联动配合,形成工作合力。组织民营企业及其从业人员参加社会养老保险是一项系统的工程。一方面,要强化相关部门之间的联动。劳保、地税、工商等部门要搞好协调配合,充分利用各自的职能,形成“政府牵头、部门联动、齐抓共管、强制参保”的工作机制。劳动保障部门要充分发挥职能作用,加强组织协调,切实担负起社会保险政策宣传、参保申报审核、养老金发放等工作。地税部门应把民营企业社会保险登记作为税务检查的一项工作内容,督促新办纳税户办理《社会保险登记证》,切实履行好外资、民营企业养老保险费征缴职责,严格按照社保经办机构审核认定的缴费基数、参保人数等资料及规定的缴费比例征缴基本养老保险费。各级财政要加大支持力度,落实扩面工作经费,保证扩面工作顺利实施;工商、税务、公安等部门在办理有关年检年审登记手续时,必须审查民营企业的社会保险登记情况,验证《社会保险登记证》和缴纳社会保险费凭证后,方可办理年检年审和登记相关手续,对未办理社会保险登记的督促其办理。从源头上加强对非公有制经济组织及其从业人员和灵活就业人员社会养老保险费的征缴。另一方面要持之以恒,常抓不懈,使新增企业员工和老企业新增的员工及时分批参加社会养老保险,力争做到“不漏新企业,不漏新员工”。只有这样,我县非公有制经济组织及其从业人员的养老保险扩面工作才能顺利开展,最终实现全覆盖的目标。
(作者系中共宝应县委党校办公室主任)
责任编辑:陈海生

为“创新扬州”汇聚人才
———以人才政策推进创新型经济发展的建议
戴世英


  在谋划“十二五”发展规划时,中共扬州市委提出了把“发展创新型经济、建设创新型城市”作为未来5年发展的奋斗目标,确立了建设“创新扬州、精致扬州、幸福扬州”的战略构想。市委强调,下一步扬州将突出五项重点,包括加快产业创新、加快城市创新、加快载体创新、加快人才创新以及加快制度创新。
  我们认为,在这“五个创新”中,加快人才创新是最根本、最关键的一项举措。人是生产力中最重要,最具有活力的因素。人才是最为宝贵、最可持续和最具优势的战略资源,是推动科学发展的第一资源。汇聚创新人才不仅关系当前发展,更影响长远发展。在扬州改革发展的关键阶段,高度重视和大力加强人才工作十分重要、非常必要,具有很强的现实针对性和长远的战略意义。
  一、扬州实现跨越发展,需要从创新突破、用科技支撑、靠人才引领
  1、实现跨越发展要靠人才引领,加强人才工作是学习实践科学发展观的本质要求。当前,受国际金融危机影响,扬州与全省、全国其他地区一样,经济发展面临新的挑战。如何应对危机、抢抓机遇、实现跨越,关键靠人才、靠科技、靠创新。人才和科技是战胜经济危机的根本力量,是最可持续的、越用越多、越用越好的发展要素。加快集聚各类人才特别是高层次创新创业人才、领军人才和优秀人才团队,是推动一个地区跨越发展最重要、最经济、最有效的途径。近年来,我市“三新”产业异军突起、发展迅速,充分显现了人才、技术对产业和经济发展的驱动作用。最近,市委、市政府审时度势,提出“抓住新机遇、实现新跨越”的战略部署,作出大力发展科技创新型经济的重大决策,就是要引导全市上下深入学习实践科学发展观,创新发展理念,提升产业层次,转变经济增长方式,推动经济结构战略性调整,依靠人才支撑和科技创新,实现科学发展、跨越发展。
  2、人才是区域发展核心竞争力,加强人才工作是打造区域竞争优势的迫切需要。近几年,各个城市都十分重视人才引进工作,努力通过人才引进,寻求新的经济增长点,夺取新的区域竞争优势。扬州是一座历史文化名城,也是一座新兴工商城市。扬州要放大名城效应,不仅要体现在物质形态上,更要体现在人文精神层面上;不仅要体现在城市功能的完善上,更要体现在城市品质的提升上;不仅要体现在历史文化传承保护上,更要体现在经济发展的层次和水平上。这就迫切要求我们这座城市,应当把对知识文化、人才科技的尊崇、集聚、重用放到更加突出的位置上来。古代扬州人才辈出、人文荟萃,当代扬州更需要充分彰显尊重知识、尊重人才、鼓励创新、鼓励创业的时代精神,大力集聚能够引领发展的优秀人才,始终保持创新活力和竞争优势。在日趋激烈的区域竞争面前,我们只有以更宽的眼界、更宽的思路、更宽的胸襟,加快引进优秀人才,加快发展创新型经济,才能在下一轮竞相发展的大格局中赢得先机、占据主动。
  3、招才引智迎来“黄金机遇期”,加强人才工作是危中求机实现人才强市的战略性选择。长期以来,我市始终坚持人才强市战略,去年启动实施了“8631”科技人才行动计划,把2009年定为“招才引智推进年”。各县(市、区)也竞相出台了一系列人才政策,重视和加强人才工作的氛围已经形成。另一方面,经过前几年的发展,扬州城市建设、园区建设有了很大提升,产业基础不断夯实,项目集聚程度明显提高,配套服务体系具备一定基础,人才承载吸纳能力显著增强,引进高层次人才的跑道宽了、平台大了、底气足了。由美国次贷危机引发的国际金融危机,导致许多人才失业或者发展空间收缩,更多的海外人才把目光投向中国,更多的中国留学生希望回国发展创业,这些都为我们带来了加快引进人才的重要机遇。敏锐把握、牢牢抓住机遇,把招才引智工作放到优先发展的位置来推进来加强,我们的人才工作就能上一个台阶,我们的经济发展就能上一个水平,我们的城市品质就能上一个层次。
  二、我市推进人才创新工作有待进一步加强
  近年来,扬州市委、市政府高度重视招才引智,把依靠人才支撑和科技创新作为应对国际金融危机、推进经济结构调整、加快经济发展方式转变的重要举措,制定引才行动计划,出台引才政策,加强引才载体建设,招才引智工作力度不断加大,人才引进工作取得初步成效。一是相继出台了引进高层次人才的有关政策。二是初步形成了以园区为主体的创新创业载体。三是不断拓展引进高层次人才的方式方法。主要是依托省高层次创新创业人才引进计划引进高层次人才;面向园区高层次人才需求;赴海外招聘,组织或参与重大活动引才;感情引才。
  经过近几年来的努力,我市在引进高层次人才来扬创新创业方面取得了一定成绩。但是,与市委市政府加快发展科技创新型经济的要求相比、与先进地区的工作力度相比,还存在较大的差距。主要表现在:
  1、吸引人才的政策力度不够。一是没有针对海外高层次人才引进的专门政策。二是已出台的扶持政策吸引力不够。三是企业主体作用有待进一步发挥。
  2、人才引进工作的组织程度不高。一是部门合力作用有待形成。二是招才引智的网络平台急需整合。三是海外招才引智阵地建设进展缓慢。
  3、人才创新创业的载体建设有待加强。从我市实际情况看,企业、创业园区及公共服务平台的承载力薄弱,配套服务不完善,还做不到“带着创业计划书就能入园创业、拎包就能居家入住”。
  4、人才创新创业的投融资环境亟待优化。海内外高层次人才来扬创新创业一般只带技术和项目,没有固定资产作抵押,银行贷款基本不可能。初创企业前期研发投入较大,政府提供的创业扶持专项基金数额有限,难以支持项目做强;专项资金的审批、评估程序复杂,经营指标要求高,初创企业很难达到。因此,打造活跃的融资服务平台对吸引高层次人才来扬创新创业至关重要。
  三、推进招才引智,需要更大的气魄、更大的力度、更大的手笔
  招才引智面向当今、事关未来,需要我们有敏锐的眼光、开放的思维和开拓的勇气。我们要像招商引资一样重视和推进招才引智,像盯客商一样盯优秀人才,像抓项目一样抓人才技术,通过招商引资拓宽招才引智路子,通过招才引智提升招商引资质态,实现“双招双引”齐头并进、双轮驱动,为扬州经济发展注入不竭动力。
  1、自我加压,像招商引资一样明确催人奋进的招才引智目标。敢想敢干,以大魄力、定大目标,以大压力、求大发展,这是我们抓招商引资的一条重要经验。现在抓招才引智,我们也要有这样的气魄和力度,有切合发展需要的大目标、硬指标。各地要把人才工作纳入经济社会发展总体规划,根据中央和省、市委一系列政策文件精神,结合区域经济发展实际,明确今后一段时期人才引进目标任务,编制重点领域人才引进目录。各级领导班子和领导干部要高标准、高起点、大力度、大手笔推进招才引智工作。各个部门要结合项目建设、部门工作等实际情况,创新招才引智思路,协力推进人才引进工作,扎扎实实、不折不扣抓好“8631”计划的落实,力争招才引智目标任务提前完成。
  2、强势推进,像招商引资一样组织实效明显的招才引智活动。招才引智与招商引资一样,需要营造环境、宣传推介,需要党委政府搭建平台、整合资源,组织推动、强势推进,单靠企业自身努力或市场自主调节,往往难有大作为,必须充分发挥党委政府的作用,进行强有力的组织引导。各级党委、政府和领导干部要拿出招商引资那样的气魄胆识、那样的精神状态、那样的力度方法,把招才引智放到更加突出、优先发展的位置来抓,大张旗鼓地组织招才引智活动。要统筹力量资源,加强协调配合,市县联动、部门联动、政企联动、招商与招才联动、引资与引智联动,走出去请进来,精心组织实施系列化的招才引智活动,大力宣传扬州创业发展的优良环境,营造扬州求才若渴的浓烈氛围,形成扬州招才引智的强大声势。要精心组织策划,充分利用“4·18”国际经贸旅游节、世界运河名城博览会,以及市县举办的各种经贸招商、节庆活动平台,组织富有成效的招才引智活动,让招才引智成为扬州重大经贸、节庆活动的重要特色和亮点。要突出围绕扬州主导产业、“三新”产业和重大项目建设,有针对性地组织专项招才引智活动,实现人才引进、科技创新、项目建设和产业发展相互促进、齐头并进,努力发挥人才对经济社会发展的引领推动作用。
  3、创新思路,像招商引资一样拓宽各具优势的招才引智渠道。招才引智是一项富有挑战性的工作,需要创新理念、创新思路、创新机制、创新方法,要结合本地本部门实际,认真梳理、充分发挥各自的独特优势,拓宽引才聚才的渠道,提高招才引智的质效。要发挥产业优势,重点围绕石油化工、汽车船舶、装备制造、太阳能光伏等4个千亿级产业集群,依托产业特色鲜明的“八区二园”,加快引进产业发展急需的人才,以项目招引人才,以产业集聚人才,以园区承载人才。要重视柔性招才引智,积极组织产学研合作活动,引导企业与高等院校、科研院所联姻合作,在共建共享中引进人才、使用人才。要发挥在扬人才桥梁纽带作用,挖掘在扬人才创新创业典型,放大示范带动效应,形成以才引才的“葡萄串”效应。要利用相关部门资源优势,有针对性地组织扬州籍在外人才、海外学子荐才引才活动,通过师生关系、同窗同事关系、同乡关系、合作伙伴关系等多种途径,调动各个方面的积极性、主动性、创造性,加快引进更多优秀人才。要以创新的思路,务实的举措,抓好招才引智项目的落实,多在谋划策划上下功夫,争取更好的效果。像瘦西湖公园招聘大学生船娘、船夫,在策划上就很有创意,产生了全国性的影响,做了一个很大的免费广告。我们也要富有创意地组织实施招才引智项目,从更深层次挖掘和推介项目的精神文化内涵、经济社会价值,增强对优秀人才的吸引力凝聚力。
  四、完善政策措施、健全工作机制、打造载体平台,致力汇聚人才
  关系扬州未来五年发展的“十二五”规划将逐步进行,今年(2010)可谓是“十二五”“准开局之年”。我们要认真贯彻落实市委五届八次全会精神,围绕全市经济和社会发展大局,继续实施人才强市双百千万行动计划,强化行政推动、完善政策措施、健全工作机制、打造载体平台、优化人才环境,为全市“发展创新型经济,建设创新型城市”提供坚强的人才智力支撑。
  一是进一步完善人才政策。按照“发展创新型经济、建设创新型城市”的总体部署,围绕主导产业、新兴产业发展需要,大力引进科技创新型领军人才,对现有科技创新型领军人才引进奖励政策进行修订完善,进一步加大财政投入,将现有1000万元人才工作专项资金提高到4000万元,由市、县(市、区)财政按各50%的比例,对我市引进的创业型领军人才给予100万-300万元不等奖励,对创新型领军人才给予50万-150万元的奖励。
  二是进一步加快人才引进集聚。推进“8631”行动计划,着力引进科技创新型领军人才。以省高层次创新创业人才引进计划和扬州市科技创新型领军人才计划为主要抓手,加强大政策宣传和服务力度,着力引进一批带资金、带技术、带项目来扬创业的科技创新型领军人才,特别是智能电网、新能源、新光源等我市重点产业与新兴产业发展急缺的项目和人才;围绕打造“创新扬州、精致扬州、幸福扬州”,有针对性地引进并奖励一批文化创作、影视制作、旅游管理、文教卫生等行业的高尖端人才,争取全年引进30名左右科技创新型领军人才。实施新一轮“人才强市双行动计划”,着力引进和培养产业发展急需的各类人才。积极组织海外招才引智活动,力争引进一批海外高层次创业创新人才,特别是在跨国公司任职3年以上、熟悉国际企业运作的中高级经营管理人才、熟悉资本市场运作的高级金融管理人才,力争全年引进海外高层次人才60人。学习借鉴国际先进的经验模式,深度推进产学研合作,支持和鼓励院校、科研院所和企业设置“特聘教授”、“特聘研究员”、“特聘工程师”、“特聘顾问”等职位,柔性引进一批“两院院士”、国家级科研院所和重点实验室学科负责人、学术技术带头人、博士生导师和技术骨干。积极举办行业、产业高层次学术论坛活动,聘请国际国内一流专家,为我市产业、企业把脉,不断提高各级政府部门运筹决断能力和企业家的国际视野。围绕企业技术升级改造,着力抓好国外智力引进。加强与中国国际人才交流协会以及国外经济技术专家组织的交流和协作,积极鼓励企业引进国外核心技术和关键技术,推动具有市场前景的新技术的开发应用,促进高新技术产业的发展。抓好大型企业人才、智力引进试点推广工作,在全市建立若干个引智示范单位。2010年力争申报引进国外技术、管理人才项目62项,引进国外专家超过100人次。
  三是进一步加大人才的培养力度。党政人才的培训,继续深入开展公务员“四种培训”,提高公务员依法行政、科学决策和工作创新的能力;与扬州大学开展深入合作,组织一批中青年干部参加MPA教育培训,使其成为熟悉现代管理知识、具有国际视野的党政优秀后备人才。经营管理人才的培训,每年选送50名企业高层领导人员和100名担任中层领导职务的经营管理人员赴省内外参加专业培训,着力培养一批既精通市场营销又精通经营管理的高级经营管理人才;依托本市各高校,每年挑选1000名具有本科以上学历,年龄在30至40岁之间的基层经营管理人员和应届本科毕业生,分批集中封闭培训,力争打造出一个梯次合理、满足需要的经营管理人才队伍。专业技术人才的培训,围绕文化、教育、卫生等公共事业发展需要,加快推进专业技术人才继续教育工作;围绕各县(市、区)重点产业、特色产业发展需求,创造性地开展行业专业技术人才培养、培训。技能型人才的培训,在全市范围开展职工技能培训和岗位大练兵活动,利用技师学院、高职校等教育资源,采取脱产与业余、集中与分散相结合的方式,由点至面,有计划、有重点的开展技工培训,力争每年培训2万人。农村实用人才的培训,建立各级政府投入为引导的多渠道、多元化的农村教育、培训投入体制,力争每年开展农民实用技术培训达10万人以上,开展农民创业培训1万人以上,农民科技知识普及培训10万人以上,农村卫生人员岗位培训2000人以上。
  四是进一步加强载体平台建设。加快博士后工作站建设,2010年可组织16家以上重点企业申报国家级企业博士后工作站,对新设立的国家级和省级企业博士后科研工作站分别给予20万元和10万元的奖励,对博士后完成科研课题出站后,继续留在我市设站企业工作的,从与用人单位签订劳动合同起,每年给予2万元的科研资助,连续资助五年。加快留学人员创业园建设,健全和完善留学人员管理机构,抓好留学人员优惠政策的落实,尽快制定配套的实施细则,完善“一站式服务、一条龙办公、一个口子收费”的政策和管理机制,使留学人员来扬创业从企业申报、验资、注册、认定到优惠政策兑现都有章可循。积极为留学人员提供工作咨询,帮助安置其配偶就业、子女就学,协调解决留学人员的职称和待遇等问题,营造一个宽松的留学人员创业环境。
(作者系中共扬州市委党校讲师)
责任编辑:余大庆

充分挖掘文化资源优势 着力推进产业转型升级
———关于高邮文化遗产旅游开发的思考
宝珍芳 秦 立


  “十一五”临近尾声、“十二五”启动在即,深入贯彻落实科学发展观,切实加快“现代工商名城、东方邮都名城、历史文化名城和滨湖旅游名城”的区域性中等城市建设步伐,不断开创高邮县域经济争先进位、创新发展新的局面,必须紧紧抓住当前国内外宏观形势给优化产业、调整结构、加速发展所带来的有利时机,立足自身属于首批省级文化名城的资源优势,把握规划建设苏中江都民用机场、淮扬镇铁路所提升的区位优势,以积极进军大旅游市场为目标,以发掘、彰显邮文化、运河文化等文化遗产的特质为主旨,突出加快发展旅游产业这一重点,着力探索出一条符合高邮市情的产业转型升级之路,努力促使高邮的经济发展质量明显提高,综合竞争能力明显增强,产业和能源结构明显优化,人居环境和城市形象明显提升。
  一、认清高邮的文化遗产
  高邮拥有完整的历史文化序列,因秦王嬴政筑高台、置邮亭得名,在全国2000多个县市中唯一以“邮”命名,物化的和非物质的文化遗产比比皆是,现有国家重点文物保护单位3处、省级7处、市级59处,是“中国集邮之乡”、“中国民歌之乡”。这里,就是远古龙虬庄、春秋古运河的见证地,龙虬遗址记载着内涵深厚的文化与精神,滔滔运河诉说着邮城千年的沧桑与繁盛。这里,就是“千年古驿站、秀美高邮湖”的发祥地,明代洪武八年始建的盂城驿是我国现存规模最大、保存最为完好的古代驿站,烟波浩淼的高邮湖,是全国第六大淡水湖、江苏省第三大淡水湖。这里,就是众多文人骚客、仁人志士的诞生地,秦少游、王念孙、王引之、徐平羽、孙云铸、汪曾祺、姜恩柱、吴登云等众多人士鲜活地展现出高邮“江山代有才人出”的独特魅力。这里,就是东方邮都的发源地,打造文化品牌,发展文化事业和文化产业,建设“文化高邮”,已经成为我市经济社会发展的一项重要战略。如再加上汉墓、唐塔、宋台、明驿、清街和民间小调、民歌、号子、木偶戏、传奇故事、诗词歌赋等,高邮名副其实就是一座底蕴深厚的文化之城。
  二、明确旅游开发的思路
  可以说,拥有众多历史遗存的高邮,应该能在文化旅游上大有作为。目前,因京沪高速的连接,沪宁一线游客三小时内可以到达高邮。建议高邮文化遗存旅游市场定位及方向主要以国内旅游市场为主,重点突出沪宁一线,以周边省市市场作为补充,兼顾国际市场,突出历史文化开发,结合自然生态资源,发展生态休闲、观光旅游,凸显苏北水乡的文气和野趣。在开发的重点上,建议把握好两个方面:一个方面要强化旅游全局意识。对于高邮旅游的开发,眼光不应局限于高邮。高邮旅游市场作为扬州大旅游的重要组成部分,必会成为扬州旅游产品及市场的延伸,乃至成为省际旅游的重要组成部分。对于高邮文化遗产的旅游开发,不仅是开发旅游产品,而且要包括城市建设、景点景区开发、城市形象塑造,以及与之配套的旅游设施服务以及旅游纪念品等工业产品的生产。另一方面要强化旅游精品意识。根据市场需要,建议重点在古运河文化、邮文化等品牌上做文章,特色上求升华,产业上谋精细,及至带动高邮整个旅游业的发展。
  三、加快旅游产品的设计开发
  加快推进独具高邮特色的运河风景、邮都风情、珠湖风光,建议重点要突出以下四个方面:
  1.利用现有本土文化,查漏补缺,规划旅游产品。目前,在与高邮的邮文化、古运河文化相关的文化旅游景点方面,盂城驿、镇国寺、文游台等均因其规模小,而无法延长游客在其内部游览逗留的时间。这必然不利用高邮旅游业的发展。如今,涉及文化旅游开发的产品设计虽处于起步阶段,但也曾有较成熟的产品,从10年前日本JTB旅行社在扬州境内推出的旅游行程安排中,我们也能感知高邮文化旅游开发的潜力和前景。当时的旅游行程具体安排为:上午在扬州游平山堂、瘦西湖,中午扬州就餐,下午1时从扬州出发前来高邮,沿京杭大运河河堤行车,2时左右赶至高邮湖滨运河码头,再转乘游艇观赏运河两岸及河心岛上镇国寺塔风光,直至高邮南门运河码头上岸。其间,船程10公里,约25分钟,上岸后沿南门大街步行,途径秦邮亭,进入馆驿巷内游览中国邮驿博物馆———盂城驿,参观结束后,当晚可下榻高邮的宾馆饭店,品尝高邮的特色菜点,次日早晨在品尝高邮的地方特色面点后即可离开。需要说明的是:邮文化和古运河文化在高邮是天然结合的。因高邮是一处水马驿站,运河就是水上驿路,运河河堤则是陆上驿道。总的说来,该旅游产品已经将高邮的邮文化与古运河文化紧密的结合起来,在实际操作中颇受日本游客的欢迎。但在运营中,因受游船、客运码头、周边环境以及营销宣传等诸多方面的约束,市场规模一直较小,甚至该线路产品有被遗忘的可能,需要进行总体规划设计,加以补充完善。
  2.围绕城市规划建设,挖掘文化,提升旅游产品。着力推进产业转型升级,高邮的文化旅游业必会涵盖其中;而加快高邮的文化旅游业开发,则离不开高邮城市建设的支撑和衬托。古代中国曾有在城市郊外五里设一“短亭”、十里设一“长亭”的普遍做法,无论短亭还是长亭,对于政府来说,主要功能就是邮驿作用;而对于民间来说,其就是亲朋好友话别之处。高邮城郊很多区域在古代也有设短亭、长亭的地方,从高邮的“五里坝”、“八里松”这些常用地名就可以看出端倪,加之这些地方依傍京杭大运河这条中国古代著名的水马驿道,更有无限的邮文化旅游资源供开发。建议在高邮的城市开发过程中,注重历史文脉的构建及传统文化的弘扬,如邮文化、古运河文化、苏北里下河文化等,从而在有限的土地资源中,创造出更多更适宜人居的生活空间。具体而言,高邮可结合区域性中等城市的总体规划,利用城市绿地建设城市文化广场,这样既可增加城市文化内涵和旅游景点,也能大大提升城市旅游的品位。比如:我们可以沿着文化广场内的主要道路建设景观长廊,用攀缘植物的藤本瓜果营造绿色长廊,并且用整个长廊来展示高邮城市文化,尤其是突出展示中国邮文化,使之成为邮驿发展史长廊、邮品知识介绍和邮品交易的长廊,使之成为世界上最具特色的“邮”之廊。
  3.借助周边城市资源,寻找合作,拓展旅游产品。历代以来,高邮一直为苏北地区物流、客流的中转地。如今,在扬州、全省现代旅游发展的大格局中,也可以发挥连接苏南与苏北的中转作用。在旅游产品设计组合中,我们要打破小区域、小范围、小眼光设计旅游产品的局限,将扬州乃至全省各县(市)的文化遗产优势借来我用,强化与各县(市)文化资源的连接,针对特定客源,设计精致产品,打造知名品牌。针对高邮的文化遗产在扬州乃至全省旅游产品设计中已经成为一些旅游品牌的构成要素,我们可以通过产品组合、精品加工、品牌提炼来展示高邮文化遗产极其旅游产业的强大生命力、吸引力。如邮文化的开发,可利用秦始皇统一全国驰道、筑邮亭的文化背景,将高邮邮驿发展史与连云港秦代徐福东渡、徐州刘邦泗水亭起兵等事件进行旅游产品设计,吸引更多外地乃至境外游客来高邮、来扬州、来江苏。而高邮段古运河向北延伸至淮阴、淮安,向南经过扬州郊区过长江与江南运河沿线的镇江、无锡、苏州等城市窜连,通过京杭大运河也可对沿线城市进行旅游文化产品组合开发,当然,高邮古运河必是其中一道靓丽的风景。
  4.传承历史文化资源,搜寻特色,创新旅游产品。邮文化即邮驿文化的丰富内涵不仅表现在它的“国脉相传”的历史作用上,还体现在邮驿单一功能向多功能的演进中。传递公文、飞报军情是其核心功能,也涵盖了通信、接待、交通、运输、司法的功能底蕴。邮驿的以上功能主要由三块构成,即“交通、馆舍、通信”来承担。当代开发邮文化遗产也可针对这三块进行开发。对邮驿文化旅游“交通”的开发,可表现为对京杭大运河沿线的开发,并在水陆两路注入邮驿旅游的文化元素。对邮驿文化旅游“馆舍”的开发,我们可从中国古代大量的诗词歌赋中寻求灵感,在扩展盂城驿景点规模的同时,增设与盂城驿相呼应的“短亭”、“长亭”旅游项目。对邮驿文化“通信”的开发,可直接运用运河堤这一先天条件。古代通信的邮书是以实物形式传递的官书文体,为保护邮书的安全、完整,邮驿通信中有一整套严密的封发、交接、检验制度。我们也可借用邮书传递的方法设计出新的旅游产品。当游客进入高邮时可以领取一份“邮书”(旅游纪念品),在今后的行程中可以接受“短亭”、“长亭”、“馆舍”、“景点”等处对他们随行“邮书”的“封发”、“交接”、“验证”,当他们离开高邮时,这份“邮书”也自然成为馈赠游客的佳品,同时游客在邮期间也多了一个“驿卒”的身份。需要说明的是,这份“邮书”接受“交接”、“验证”的点可以根据高邮旅游开发的水平来定夺,旅游发展的局面打开后,接受“交接”、“验证”的点可涵盖全国,开拓至海外又未尝不可。此外,高邮一地生态环境优越,借助高邮湖、马棚东湖紧傍运河契机,可把高邮湖的渔家乐、马棚东湖的生态游与高邮文化旅游开发更为紧密地联系起来,以此形成观光与休闲度假、陶冶情操相融合的独特旅游产品,为高邮经济的产业升级做出贡献。
  (作者单位:高邮市委办公室、高邮城南经济新区)
责任编辑:余大庆

加强监督,确保人民法院公正廉洁司法
———以对县级法院的监督为例
许卫林


  人民法院通过审判活动,惩办犯罪分子,解决民事纠纷,以维护社会秩序,保护公共利益,保护私人权益。它是维护社会正义的最后一道屏障,是维护人民群众合法权益的最后一道关隘,如何保障法院公正廉洁司法,坚决有效遏制司法腐败,切实维护公平与正义,是司法机关乃至全社会普遍关注的问题。为讨论问题的方便,在本文中,笔者仅就对县级法院进行监督的命题,谈谈自己粗浅的看法,以抛砖引玉。
  一、县级法院公正廉洁司法意义重大
  在我国,县级法院是县级国家权力机构中独立行使司法审判权并居于法院体系中最低位阶的司法系统,享有绝大多数案件的初审权。据统计,基层法院审判案件的数量占全国法院审判案件总数的80%以上。可以说,县级法院处于司法实践活动的最前沿,与社会距离最近,与广大民众联系最直接和最频繁。因此,它是否能够公正廉洁司法直接影响着广大民众对法治的信仰、地区政治廉洁清明甚至社会安定团结。
  首先,司法不公正廉洁可能会使得当事人丧失最后的救济。司法本具有定分止争的功能,是维护社会正义的最后一道防线。无论是公权还是私权,也无论滥权者是强势还是弱势,一切其他领域的腐败和不法行径最终都可以通过司法来矫治。通过诉讼,人民法院会使权利义务之争回到秩序的范围内,避免使争议的法律关系无限期的处于不稳定状态,并使受到损害的权利得到救济。我们说,“行政不作为、行政乱作为”尚可通过司法途径予以矫正和救济,而如果司法不作为,司法乱作为,司法不公正廉洁,却可能使得当事人丧失最后的救济途径。
  其次,司法不公正廉洁可能会使得民众失去对法治的信仰。司法一旦丧失廉洁,社会成员在其根本利益得不到司法的保障,就可能不再依靠司法机关,而是转而依靠其他力量,甚至是黑恶势力来解决纷争;更为严重的是,由于司法会对公民未来的法律生活产生示范效应。在原有权益得不到有效保护的情况下,社会成员将不再信任司法,法律权威将得不到应有尊重。
  再次,司法不公正廉洁可能会使得民众丧失对国家的信任。公正是社会制度的首要价值,是法治的灵魂,司法的终极目的,司法的功能意义在本质上要求司法本身具有公正性。司法是社会公平与正义的底线,倘若司法公正受到破坏,社会公正也便失去了最后一道屏障。同时,司法是国家的上层建筑,如一旦被“寻租”丧失了廉洁,则不仅不能有效地调整社会矛盾,反会因腐败而激化社会矛盾,扩大对立面,从而使广大民众会对执政者的品行和执政能力产生质疑,进而挑战政权的合法性。
  二、当前对县级法院司法活动的监督存在不足
  据报载,2007年5月,湖南省衡南县人民法院两名法官违规对外放高利贷,在高利贷不能如期收回的情况下,假借他人之手起诉到衡南县人民法院,在他们自己手上完成审判过程,然后又违规执行。这是一起少有的法官私放高利贷以致伪造证据、枉法裁判的案件。案件公诸于众以后舆论为之哗然。如果不是借款方举报,这两法官也许现在还逍遥法外,在出事之前,其中一名法官还因另一个借款纠纷,以自己为原告起诉到该院,目前还没有审判。记者向院长求证时,该院长却感到很意外,认为“不可能”。结果证实确有此案。此案例引发一系列需要思考的问题:对于法院和法官的司法活动,谁有资格监督?如何才能有效监督才能确保其司法公正廉洁?
  细细考究,对县级法院监督的主体还真不少。在县域范围内,有党的组织县委政法委员会,有权力机关人民代表大会及其常务委员会,有政治协商委员会,有专门法律监督机关检察院,有广大民众;另外还有上级法院、新闻媒体、网络舆论。由于现行法律规定的不完善、法律文化建设薄弱和社会道德滑坡等方面原因,使得无论何种主体对法院的监督都呈现出一种疲乏状态。
  1、人大监督法院面临两难境地。依照《宪法》和第128条规定:“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”。监督法对此也有明确规定。但法律只规定了一个非常宽泛的监督权,并没有把人大如何监督法院审判工作具体化,导致人大对法院的监督在具体实践中力度不足。结果是有名无实,不能够做到真正全面的监督,只能是在一些社会中引起广泛争议的案件中看到人大监督的身影。同时,这样的监督结果往往又使得司法机关不能完全做到不受任何组织或个人的影响独立办案。因此,现今人大对司法机关的监督已经陷入了两难的境地,实难发挥宪法赋予其应有的作用。
     2、检察院监督法院存在不合理之处。《宪法》第129条以及135条规定:“中华人民共和人民检察院是国家的法律监督机关”,“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,相互制约,以保证准确有效地执行法律”。由于检察院属于监督机关同时也担负着刑事案件的公诉工作。在公诉时,检察院既同刑事被诉人处于同一地位,需要接受法院的审判。在审判之外,检察院作为监督法院的主体,又要履行监督职责。检察院和法院原本对立的关系,反而因此变得统一起来,由相互监督关系变成相互合作关系。这样的安排显然难以实现检察机关对法院有有效监督。
  3、公众根本无法对法院进行监督。宪法第二条第二款规定,人民依据法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。施行公民旁听法院司法活动,更是落实公民对法院进行监督的宪法权利的重要举措。宪法第四十一条规定,中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。公众旁听法院开庭审理案件,是公众直接享受司法公开的基本方式,也可以从旁听案件过程中得出获取有关法律知识,同时根据常理会形成一些判断。然而,公民参加法院审判可谓困难重重。一是在当地报纸、电视或法院网站上难以看到法院的开庭公告,只能到法院门口才能看到,在有些法院门口也无法看到;有些法院设置了严格的登记制度,公众无事无法进入法院,更不用说进入审判区;有些法院不设置法庭布局介绍、案情简介、审判区内各类人员的角色,普通公众即使进入法院也多因为不了解情况而一头雾水。这些做法使公众难以参加法院审判活动,更勿说参与审务公开、执行公开等其他司法活动。
  4、新闻舆论对法院难以有效监督。新闻舆论监督具有事实公开、传播快速、影响广泛、揭露深刻、导向明显、处置及时等特性和优势,能够迅速将人们的注意力聚焦,形成巨大的社会压力,迫使司法机关秉公办事,对腐败分子及时依法严惩。“不怕你通报,就怕你见报”,就是人们对舆论监督的作用和威力的生动描绘。新闻媒体的舆论监督作用不可小觑,因为新闻天生具有民主和监督的功能。然而实践中有许多案例表明,记者参加法庭旁听时时受到歧视待遇,国为媒体通常被当作“麻烦制造者”,所以“谨防记者”成为一些官员的通常心态。同时有些媒体的确因操作不规范、滥用媒介作用而导发社会情绪的不健康发展,甚至在一定程度上会影响司法程序的正常进行。另外,由于特定的生态环境,一些地方媒体蜕变成地方政府各种重大举措的吹捧者和美化者。
  5、中级法院对县级法院监督不到位。依照我国《宪法》及《人民法院组织法》,上下级法院之间一般通过个案审判发生联系,中级法院对县级法院的监督途径,只能通过审级制度或审判监督程序来进行。除此之外,法律并未规定任何其他形式的监督途径,上级法院也就无权采取其他法外“监督”方式来干预下级法院的审判工作。当前出于种种复杂的原因,上下级法院间的审判监督关系,往往已异化为行政管理关系,对县级法院的司法实践往往采取或提前介入、或挂牌督办、或绩效考评等措施。然而即使承认后面几种方式合法,但由于人力等方面的原因,中级法院对县级法院的监督也只是形式。
  三、监督县级法院确保其公正廉洁司法的着力点
  我们认为,要确保县级法院公正廉洁司法,在现行法律和体制范围内,当前应着力采取以下一些措施:
  1、法院应切实履行司法公开义务。宪法、法院组织法等法律和最高人民法院《关于司法公开的六项规定》都明确规定了司法公开的范围。应该说,扩大司法公开范围,拓宽司法公开渠道,有利于保障人民群众对人民法院工作的知情权、参与权、表达权和监督权,有利于维护当事人的合法权益,有利于提高司法民主水平,规范司法行为,促进司法公正。关键是法院要提高认识,高度重视司法公开工作,并采取切实有效措施落实司法公开相关规定。美国加州司法委员会的一个宣传画,鼓励公众到会议现场旁听委员会讨论、决定加州法院的司法行政事务,同时也把委员会开会的时况放在网上,实行网上直播,公众随时可以下载观看。他山之石可以攻玉。我们可以借鉴他人做法并积极创新,切实履行司法公开义务,以适应人民群众对司法公开的新要求、新期待。
  2、县级人大应并用多种方式加强县级法院的监督。我国宪法和监督法明确规定,县级人大常委会有权监督本级人民法院的工作。并且列举了监督的途径和方式:如听取和审议人民法院专项工作报告、检查法律法规实施情况、询问和质询、进行特定问题调查等,从法律上人大对法院的监督制度相当完善。县级人大及其常委会应着力自身履职能力,加强研究,创造性地运用这些法定方式,以加强对县级法院的监督。同时,县级人大及其常委会也可以从把好法官任命关和履职报告报备关、经常性开展案件质量抽查、组织人大代表旁听评议庭审活动、制定特定案件报告制度等方式来加强对县级法院的监督。
     3、检察院应加强和改进对法院的监督。检察院要牢牢把握“强化法律监督,维护公平正义”的工作主题,进一步增强法律监督的责任感和工作信心,努力做好法律监督。可以通过定期检察、个案监督,运用检察建议、查办职务犯罪等手段,对人民法院司法活动进行监督。可以建立执行案件监督跟踪机制。对执行难、案外人提出异议、当事人提出异议的案件要认真分析,协助法院查找症结,提出意见建议,不断提高法律监督实效。同时积极预防、严厉查处司法不公背后的职务犯罪。检察院应当定期向人大常委会报告对法院进行法律监督的情况,取得人大支持;同时在遇到困难难以施行有效监督时,可直接提请人大进行监督。
  由于法院司法活动的特殊性,需要监督主体具备相应的监督能力。特别是作为国家权力机关的人大、作为法律监督机关的检察院,其监督能力的提高则是必须的。监督主体组成人员应当具备较高政治素质和相应专业素质,且整个队伍结构合理;同时器械、技术配备应当精良;询问、调查手段先进且高明。只有自身能力提高,监督主体才能更好地履行监督职责。
  4、完善公众参与司法活动制度。人民群众与司法接触的层面往往是不廉行为的易发地带,所以他们对司法腐败最敏感、最痛恨,对司法公正廉洁最关注、最期待。实践一再证明,确保司法公正廉洁行之有效的办法往往是人民群众的参与。在保持司法廉洁的制度设计、执行、完善的过程中,应当充分调动人民群众的积极性,充分给予有序参与的机会。充分发扬民主,充分听取、吸收有益的批评和建议,在任何时候,广大人民群众都是保持司法廉洁的坚实后盾。当前最重要的是,法院要切实解放思想,更新观念,大胆创新,积极主动地采取公开透明的措施,确保立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开。
  5、充分发挥同级人民政协对县级法院的监督作用。人民政协是国家政治体制的组成部分,是共产党领导下的多党合作和政治协商的重要机构,“实行以协商讨论和批评建议为主要形式的民主监督。”政治协商会议的主要职能是民主监督和参政议政。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和决策执行过程中出现的重要问题进行协商。民主监督是指对宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻,国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评的形式进行监督。参政议政是对具有突出影响的重要事项和社会关心的执点问题,进行讨论评议,调查研究,提出建议和意见。党的十六大报告指出要“保证人民政协发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用。”十七大报告强调要“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设;把政治协商纳入决策程序,完善民主监督机制,提高参政议政实效。”十七届四中全会决定强调要“真诚接受民主党派和无党派人士监督。”我们认为,作为法院应加强培训和教育,让每一位工作人员都充分认识人民政协的职能作用,树立自觉接受民主监督的意识。同时,法院应丰富形式,为人民政协及政协委员依法监督创造条件,如加强与人民政协有关专门委员会的联系与沟通,认真听取和研究其就法院工作提出的意见和建议;认真办理党派提案或委员提案、来信;定期向政协委员寄送工作情况通报、参阅资料等,及时召开情况通报会,提供法院审判工作中的重要信息,通报人民群众关注的热点问题;坚持和完善邀请政协委员旁听案件庭审制度,针对社会上有影响以及委员关注的案件,邀请委员旁听并座谈,听取对庭审工作的意见和建议。有条件的法院也可以邀请政协委员参与执行等等。
  6、充分发挥舆论和网络监督作用。舆论具有公开性、及时性、灵活性等特点,具有时效性强、辐射面宽、透明度高和震慑力大等特别优势,因而它在监督制约体系中有着独特的功能,是其他监督形式无法代替的。在司法权的行使过程中, 舆论和网络监督是遏制司法腐败的“利剑”和维护公民权利的“盾牌”,同时也可以视为一种公众“用嘴投票”的公共监督行为。李瑞环同志曾指出:“舆论监督在我国已成为人民群众行使其社会主义民主权利的一种有效形式。人民的利益和愿望,人民的意志和情绪,人民的意见和建议,都是党和政府所必须时刻重视和考虑的的内容,通过新闻报道把这些反映出来,形成舆论,也就是舆论监督。”党的十四大、十五大、十六大、十七大报告和十七届四中全会决定,都把舆论监督与党内监督、法律监督、群众监督等并列为加强监督的途径,都强调,要“发挥舆论监督作用”。特别是网络监督,作为广大人民群众通过网络了解国家事务,交流意见看法,提供信息线索,对监督客体进行监督的一种监督形式,发挥着越来越强大的威慑力和影响力。网络监督实现了现代网络技术与民主监督的有机结合,与传统舆论监督相比网络监督具有独特的优势和强烈的时代特征,正如胡锦涛总书记在2008年6月20日考察人民日报社时指出:“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器。”舆论监督特别是网络监督作为现代社会监督功能的一个重要方面,在整个监督体系中有其独特的优势,在权力的运行过程中可以发挥探照灯式的监督,通过对法院及其每一位工作人员履职言行的报道,同时通过民众诉愿的表达,对司法部门及其工作人员形成一种无形而巨大的压力,督促其依法履行司法的职责和义务,保障司法的廉洁性。

参考文献:
  [1]最高人民法院印发《关于司法公开的六项规定》和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》的通知[EB/OL]http://www.court.gov.cn/qwfb/sfwj/jd/201003/t201003
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  [2]中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法[EB/OL]http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs
  [3]中华人民共和国宪法[EB/OL]http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/node_505.htm
  [4] 中华人民共和国法院组织法[EB/OL]http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs
  [5]王君娜.从法官放高利贷案浅析对法官廉洁性的保障[J].法制与社会, 2007,(8)
(作者系中共江都市委党校高级讲师)
责任编辑:余大庆